Иной путь

Введение

Экономисты порой рассказывают такие истории, которым позавидовали бы и сочинители романов. Книга Эрнандо де Сото "Иной путь" -- наилучший тому пример.

Эта книга, основанная целиком на перуанской действительности, раскрывает один из аспектов жизни в странах третьего мира, до сих пор традиционно скрывавшийся за завесой идеологических предрассудков. В отличие от хорошей художественной литературы, наставляющей нас исподволь, книга "Иной путь" ведет прямое и откровенное повествование о настоящей и будущей жизни в странах третьего мира. В отличие от штампованных экономических и социологических эссе о Латинской Америке, достаточно абстрактных и не затрагивающих конкретных слоев общества, "Иной путь" ни на шаг не отклоняется от реальной жизни. Автор рассматривает до сих пор мало изученное и, можно сказать, мало понятое явление -- нелегальную экономику -- и предлагает способ решения экономических проблем развивающихся стран. Это решение радикально отличается от экономических проектов, разработанных правительствами (прогрессивными и консервативными) большинства стран третьего мира, однако является -- и это основной тезис данной книги -- тем самым решением, которое беднейшие слои общества в этих странах уже осуществляют на практике.

"Иной путь" -- исчерпывающее исследование нелегальной экономики, или черного рынка, в Перу, содержащее потрясающую информацию о ее размахе и сложности.

Автор, однако, не ограничивается лишь констатацией фактов: после описания масштабов и сложностей экономической деятельности, ведущейся в Перу в обход закона, Эрнандо де Сото (с помощью исследователей из Института свободы и демократии) анализирует причины социальной несправедливости и экономических неудач в странах Латинской Америки. Обрисовывая проблемы развивающихся стран, автор разрушает многие мифы о странах третьего мира, переводя их в разряд научной истины.

Внелегальная экономика

Термином "внелегальная экономика" обозначают обычно такую ситуацию: тайные, незарегистрированные, нелегальные компании и промышленные предприятия, не платящие налогов, конкурируют, используя нечестные методы, с компаниями и предприятиями, уважающими закон и своевременно уплачивающими все налоги. Дельцы черного рынка -- это пираты, укрывающие от казны средства, которые могли бы быть использованы для решения социальных .проблем и укрепления самой структуры общества. Такой тип мышления, как доказывает Эрнандо де Сото, абсолютно ошибочен. В странах, подобных Перу, проблемой является не черный рынок, а само государство. Внелегальная экономика есть стихийная и творческая реакция народа на неспособность государства удовлетворять основные потребности обнищавших масс. Парадокс в том, что данное исследование, выполненное институтом, защищающим экономическую свободу, содержит непревзойденное по силе и суровости обвинение в адрес правительств третьего мира и в то же время показывает бессодержательность радикальной марксистской критики экономической отсталости развивающихся стран.

Когда законность является привилегией тех, кто обладает политической и экономической властью, исключенные из этого числа бедняки не имеют другого выбора, кроме беззакония. Вот почему внелегальная экономика набирает силу, и Эрнандо де Сото демонстрирует это с помощью неопровержимых доказательств. Для выяснения, что же такое "цена законности" в Перу, Институт свободы и демократии учредил фиктивную фабрику по пошиву одежды, а затем прошел все процедуры бюрократического лабиринта, чтобы ее официально зарегистрировать. Авторы эксперимента решили не давать никаких взяток, за исключением тех, без которых процесс мог бы полностью остановиться.

У них вымогали взятки в десяти случаях, но экспериментаторы заплатили только дважды. На регистрацию фиктивной фабрики потребовалось 289 дней, интенсивная работа специально созданной группы и затраты в сумме 1231 долл. (с учетом издержек и потерянных доходов). В то время -- 1983 г. -- такая сумма была эквивалентна 32 минимальным месячным заработным платам. Все это означает, что процесс * законной регистрации малых промышленных предприятий чрезвычайно дорого обходится человеку со скромными средствами. Не случайно как раз такого типа люди создают в Перу "нелегальные" предприятия.

Если для бедных даже законное открытие магазина -- дорогостоящая и весьма трудоемкая задача, то уж законное получение жилья -- задача сверхдорогая и сверхсложная.

Институт выяснил, что если группа семей с низким доходом просит власти о выделении им свободного земельного участка для застройки, то для выполнения всех необходимых формальностей требуется шесть лет и одиннадцать месяцев хождения между министерствами и. муниципальными офисами. Затраты при этом составляют приблизительно 2156 долл. США (56 минимальных, месячных зарплат в то время) на человека. Даже получение лицензии на торговлю в уличном киоске или на продажу с ручной тележки сравнимо с ужасом из романов Кафки: сорок три дня беготни от бюрократа к бюрократу. При этом затраты составят 590,56 долл. (15 минимальных месячных зарплат).
Статистические данные, содержащиеся в исследовании, убийственны. Они беспощадны и логично подтверждают аналитические выводы, сделанные сотрудниками института. Судьба страны, показанная в этих цифрах, трагична и абсурдна: трагична потому, что законная система, судя по всему, создана для обслуживания тех, кому живется и так неплохо, и угнетения остальных путем превращения их в постоянных изгоев общества. Абсурдна она потому, что система такого типа сама себя обрекает на слаборазвитость. Она никогда не будет прогрессировать, ее удел -- медленно тонуть, захлебываясь в собственной неэффективности и коррупции.

Содержащееся в книге описание истоков и размаха беззакония в странах третьего мира достаточно откровенно и безжалостно, однако оно не деморализует читателя и не повергает его в скепсис относительно возможности решения описываемых проблем. Нелегальная экономика -- параллельная и во многих отношениях более разумная, производительная и дающая обществу больше, чем та, что ханжески именует себя законной, -- предстает на этих страницах как некий путь бегства от низкого уровня развития. Многие жертвы слаборазвитости стали уже использовать преимущества нелегальной экономики, революционизируя тем самым народное хозяйство. Занятно, что большинство пишущих и теоретизирующих об отсталости и несправедливости жизни в странах третьего мира, похоже, даже не подозревают о существовании всего этого.

По всей Латинской Америке массы бедняков мигрируют из сельских районов в города. Когда бедняки, согнанные со своих мест засухой, наводнениями, перенаселенностью, упадком сельского хозяйства, попадают в города, они обнаруживают перед собой закрытую дверь. У них нет ни денег, ни технических навыков. У них нет надежды получить кредит, нет шансов на страховку, они не могут рассчитывать на защиту полиции или судебных властей. Угроза их бизнесу идет отовсюду. Все, что они имеют, -- это воля, воображение и желание трудиться.

Судя лишь по четырем отраслям, исследованным Институтом свободы и демократии, -- торговле, промышленному производству, жилищному строительству и транспорту -- дела у этих предпринимателей идут неплохо. Во всяком случае, они действуют несравненно продуктивнее, чем государство.

Статистические данные, содержащиеся в этой книге, потрясают. В одной только Лиме черный рынок (включая производство) дает работу 439 тыс. человек. Из 331 рынка в городе 274 (83%) были построены нелегалами. Без преувеличения можно сказать, что именно благодаря им жители Лимы могут свободно перемещаться по городу, ибо им же принадлежит 95% общественного транспорта.
Теневики вложили более 1 млрд. долл. в приобретение и обслуживание транспортных средств. Данные о жилищном строительстве впечатляют не меньше.

Половина населения Лимы живет в домах, возведенных теневиками. В период с 1960 по 1984 г. государство построило дешевого жилья на сумму 173,6 млн. долл. В тот же период теневики построили жилья на фантастическую сумму: 8319,8 млн. долл. (что в 47 раз больше затраченного государством). Экономическая свобода существовала лишь на бумаге, пока наши бедняки не стали сами претворять ее в жизнь.

Эти цифры красноречиво говорят о той созидательной энергии, которую ограничительное законодательство вдохнуло в черный рынок. Однако эта энергия также отражает истинную природу государств третьего мира, которая почти всегда карикатурно искажается. Эрнандо де Сото приводит факты, вдребезги разбивающие мифы.

Низкий уровень развития и меркантилизм

К наиболее распространенным мифам о Латинской Америке относится утверждение, что ее отсталость есть следствие ошибочной философии экономического либерализма, заложенной в основу большинства конституций после того, как мы достигли независимости от Испании и Португалии. Эта открытость экономики рыночным силам якобы делает ее легкой добычей алчных империалистов и усугубляет неравенство между богатыми и бедными. Наши общества стали экономически зависимыми (и несправедливыми), поскольку мы выбрали экономический принцип laissez-faire.

Эрнандо де Сото опровергает эти ложные представления. Главный тезис Института в том, что в Перу никогда не было рыночной экономики, и что только сейчас, в связи с появлением черного рынка, она хоть и в данной форме, но начала создаваться. Эта концепция применима ко всей Латинской Америке и, вероятно, к большинству стран третьего мира. Провозглашенный в наших конституциях принцип экономической свободы не более реален, чем принцип свободы политической, которому политические лидеры, особенно -- диктаторы, традиционно платят дань ханжества. Де Сото именует нашу экономическую систему, которая в течение многих лет прикидывалась рыночной -- меркантилистской.

Термин озадачивает, поскольку в нем явно отражается исторический период, экономическая школа и черта характера самого автора. В данном случае "меркантилизм" означает бюрократизированное и пренебрегающее законами государство, которое считает перераспределение национального богатства более важным, чем производство этого богатства. Термин "перераспределение" здесь -- это предоставление монопольных привилегий или благоприятного режима узкому кругу элиты, которая зависит от государства и от которой в свою очередь зависит само государство.

В нашем мире государство никогда не выражало волю народа. Государство таково, каково правительство, оказавшееся у власти -- либеральное или консервативное, демократическое или тираническое, причем правительство обычно действует в соответствии с меркантилистской моделью. Это значит, что оно принимает законы в пользу небольших групп с особыми интересами (в исследовании они именуются "перераспределительными синдикатами") и ущемляет интересы большинства, имеющего крошечную власть или символические права. Имена привилегированных лиц или семей изменяются с каждым новым правительством, но система остается неизменной: она не только концентрирует национальное богатство в руках меньшинства, но и легализует его права на это богатство.

"Система" включает в себя не только упомянутое мною чудище -- правительство, но и предпринимателей, действующих в рамках закона. Книга содержит бескомпромиссную критику этого класса предпринимателей, который, не стремится к динамичной системе равных возможностей, где закон гарантирует свободу конкуренции и вознаграждает созидательную деятельность, а приспособился к меркантилистской системе и прилагает все усилия для получения монопольных привилегий. Такие люди продолжают считать промышленную деятельность синекурой, а не путем к благосостоянию, даже сейчас, когда приходит в упадок комфортабельная жизнь, которую созидали поколения людей их класса.

Эта система не только аморальна, но и неэффективна. В ее рамках успех зависит не от изобретательности и трудолюбия, но от умения предпринимателя заручиться симпатиями и поддержкой президента, министров и других функционеров (что обычно означает умение их подкупить). В главе 5, касаясь издержек легальной и теневой деятельности, Эрнандо де Сото показывает, что для большинства дельцов из сферы законного бизнеса крупнейшей статьей расходов -- времени и денег -- являются бюрократические интриги. И это подрубает экономическую жизнь под самый корень.

Система, представляющая собой, в конечном счете, собственность замкнутого круга тех, кто получает от нее пользу, сводит на нет любые попытки поощрять производство нового богатства и предпочитает простое воспроизводство постоянно тающего капитала. В данном контексте неизменно расширяется только непроизводительная паразитическая деятельность нашей слоноподобной бюрократии. Чтобы оправдать собственное существование, эти монстры завели такой, например, порядок: для регистрации небольшой фабрики гражданину необходимо в течение десяти месяцев сражаться с одиннадцатью министерствами и муниципальными департаментами и, чтобы дело не останавливалось, дать взятки по меньшей мере двоим чиновникам. Можно ли после этого удивляться технической отсталости и неконкурентоспособности большинства предприятий в странах третьего мира?

В это же самое время меркантилистская система, обрекая общество на экономическую импотенцию и застой, создает такие отношения между гражданами, а также между гражданами и государством, которые сокращают или полностью ликвидируют возможность проведения демократической политики. Меркантилизм, как показывает Эрнандо де Сото, базируется на законах, которые являются лишь пародией на элементарные демократические порядки.

В путанице законов

Говорят, что число законов и указов -- декретов, министерских резолюций, процедурных правил -- превышает в Перу полмиллиона. Это лишь приблизительная оценка, поскольку точного их числа никто определить не в состоянии. Мы живем в законодательном лабиринте, в котором сгинул бы и Дедал. Законы, размножающиеся подобно раковым клеткам, есть результат фантастической этики наших властей. Законы устанавливаются в интересах особых групп, игнорируя общество в целом. Логическим следствием такого неограниченного умножения законов оказывается то, что на каждый закон имеется другой, поправляющий, уточняющий или отрицающий первый. Иными словами, всякий попавший в болото противоречивых законов, хочет он того или нет, в какой-то момент обязательно является нарушителем. В тех же условиях любой целеустремленный нарушитель закона может оправдать свои действия другим законом.

Кто же издает эти правовые документы? Исследование, проведенное Эрнандо де Сото, показывает, что только мизерное число наших законов -- не более 1% -- издается тем органом, который специально для этого предназначен -- парламентом. Остальные 99% -- плод деятельности исполнителей. Законы идут из правительственных канцелярий, где их изобретают, проталкивают и публикуют без помех, без дебатов, без критики и часто даже без малейшего представления о тех, кого они будут касаться. Законопроекты, выносимые на рассмотрение парламента, обсуждаются открыто, так что средства массовой информации могут сообщать о них общественности, и те, кому эти законы принесут пользу или вред, могут, вероятно, повлиять на их окончательную формулировку.

Однако с большинством наших законов такого не происходит. Их пекут на бюрократических кухнях (или в частных апартаментах некоторых юристов) в соответствии с указаниями перераспределительных синдикатов, интересы которых и обслуживаются. Эти документы публикуются так, что не только рядовые граждане, но и юристы не в состоянии уследить за ними и отреагировать соответствующим образом.

Когда же государство третьего мира возвращается к демократии, оно проводит более или менее честные выборы и дает свободу печати. Политическая жизнь приобретает определенную форму и протекает без чрезмерных препятствий. Однако за этим фасадом законодательной и экономической жизни демократическая практика явно отсутствует. Реальность за фасадом представляет собой дискриминационную элитаристскую систему, в которой господствует наименьшее из меньшинств.

Черный рынок есть реакция масс на систему, которая традиционно ставила их в положение жертв своего рода правового и экономического апартеида. Система изобретает законы, делающие неосуществимыми естественные стремления народа иметь работу и крышу над головой. Что остается массам? Перестать исполнять законы, которые по большей части неисполнимы и несправедливы? Нет. Они просто отвергают закон. И выходят на улицы, чтобы продать то, что могут, заводят собственные магазины и строят дома на склонах холмов или на свободных клочках земли. Там, где нет работы, они изобретают работу, обучаясь делам, о которых большинство до той поры не имело и понятия. Они обращают свои недостатки в достоинства, свое незнание в мудрость. В политике они действуют прагматично: поворачиваются спиной к поверженным идолам и впрягают в свою повозку любую восходящую звезду. В Перу они отвернулись от генерала Одриа, когда тот был у власти, от Прадо, когда тот правил, примкнули к Белонде, когда он вершил дела, и крепко поддерживали Веласко, когда этот генерал был их лидером. Сегодня они -- одновременно -- марксисты во главе с мэром Баррантесом и последователи Народно-революционного американского альянса во главе с президентом Аланом Гарсиа.

Книга Эрнандо де Сото со всей ясностью показывает, каковы они на самом деле -- эти мужчины и женщины, которые почти нечеловеческими усилиями и без малейшей помощи (а фактически при открытой враждебности) со стороны законных властей научились создавать рабочие места и богатство там, где оказалось бессильным всемогущее государство. Они часто демонстрировали больше инициативы, трудолюбия, воображения и заботы о своей стране, чем их конкуренты, действующие под прикрытием законов. Благодаря им преступность и безработица не больше, чем они есть сейчас. Благодаря им число голодных попрошаек на улицах не больше, чем сегодня. Наши социальные проблемы огромны, однако без наших теневиков положение было бы неизмеримо хуже.

Но особенно мы должны быть им благодарны за то, что они показали нам практический и эффективный путь борьбы с неудачами. Этот путь противоположен тому, который проповедуют идеологи третьего мира, с завидным упорством цепляющиеся за свои обветшалые доктрины. Путь черного рынка -- бедноты -- это не укрепление и возвышение государства, а, напротив, радикальное сокращение и уменьшение числа его функций. Они не желают плановой, регламентированной коллективизации под началом монолитного правительства; они скорее выбирают индивидуальную, частную инициативу и предпринимательство, чтобы иметь возможность самим бороться против отсталости и нищеты.

Если прислушаться, что говорят нам своими делами обитатели трущоб, мы не услышим ничего из того, что пропагандируют революционеры из стран третьего мира от их имени -- насильственную революцию, государственный контроль над экономикой. Единственное, что мы обнаружим -- это желание подлинной демократии и настоящей свободы. Эти идеи убедительно защищает Эрнандо де Сото в своей книге "Иной путь". Концепция свободы во всех ее смыслах никогда всерьез не применялась к нашим странам. Лишь теперь, весьма неожиданным образом, через самопроизвольные действия бедняков, эта концепция начала материализоваться и показывать, что она является более тонким и действенным инструментом преодоления отсталости, чем те, которыми пользуются наши консерваторы и прогрессисты. Экстремисты любого толка, при всех своих идеологических различиях, готовы укреплять государство и продолжать политику экономического интервенционизма, единственным результатом чего оказывается сохранение коррупции, некомпетентности и кумовства -- этого непрекращающегося кошмара всего третьего мира.

Свобода как альтернатива

Вероятно, многие будут удивлены тем, что бедняки в своей борьбе с элитой могут выбрать целью -- свободу. Один из распространенных трюизмов современной латиноамериканской истории состоит в том, что либеральные демократические идеи сопутствуют военным диктатурам. Не эти ли идеи претворяли в жизнь "чикагские мальчики" в Чили при Пиночете и в Аргентине, когда там правил Мартинес де Хос? Катастрофические результаты этой деятельности нам теперь хорошо известны. Не эти ли политиканы сделали богатых богаче, а бедных беднее в обеих странах? Не они ли ввергли обе страны в бездну небывалых бедствий, от которых эти страны до сих пор не оправились?

Есть лишь один вид свободы, и он явно несовместим с авторитарным и тоталитарным режимами. Экономический либерализм, который они приносят с собой, а точнее -- насаждают сверху, будет всегда относителен и отягощен дополнительным ограничением политической свободы -- как в Чили и в Аргентине. Но именно политическая свобода позволяет оценивать, совершенствовать или исправлять новые методы, не работающие на практике. Экономическая свобода есть неотъемлемая часть политической свободы, и только когда обе части соединены, как обе стороны монеты, они обретают действенность.

Никакая диктатура не может быть истинно либеральной, поскольку основополагающий принцип экономического либерализма гласит: не политическая власть, а независимые и суверенные граждане, имеющие право действовать -- трудиться и испытывать лишения -- должны решать, в обществе какого типа они желают жить. Политическая власть должна лишь гарантировать соблюдение всеми правил игры, чтобы выбор способа действий был честным и свободным. Это требует консенсуса, поддержки народа, желающего осуществления таких принципов, и может быть реализовано только в условиях демократии.

В рамках либерализма существуют экстремистские тенденции и догматические подходы. Их выразителями обычно являются те, кто отказался изменить свои идеи, когда они не выдержали проверки с помощью лакмусовой бумажки всех политических программ -- реальности. Естественно, что в странах третьего мира с их резким экономическим неравенством, отсутствием культурных связей и огромными социальными проблемами государство выполняет перераспределительные функции. Такова ситуация в большинстве стран Латинской Америки. Лишь когда экономические, социальные и культурные различия будут сокращены до приемлемых границ, мы сможем говорить об истинно справедливых, одинаковых для всех правилах игры. При существующем сегодня неравенстве -- между бедными и богатыми, горожанами и крестьянами, индейцами и теми, кто живет по западным традициям, -- наилучшие мыслимые меры приведут на практике к созданию привилегий и преимуществ для меньшинства и попранию прав и интересов большинства.

Для государства достаточно помнить: прежде чем оно сможет распределять национальное богатство, нация должна его произвести. А для этого необходимо, чтобы действия государства не препятствовали действиям его граждан, которые в конечном счете лучше знают, чего они хотят и что должны делать. Государство обязано вернуть своим гражданам право ставить себе творческие и созидательные задачи. Его задача -- ограничиться действиями в тех необходимых областях, где частная промышленность действовать не может. Это не означает, что государство должно отмереть.

Как показывает опыт большинства стран Латинской Америки, большое правительство еще не является признаком сильного государства. Эти чудовищные монстры, которые в наших странах высасывают производительную энергию обществ для поддержания собственного бесплодного существования, на деле оказываются колоссами на глиняных ногах. Их гигантизм делает их уязвимыми, а неэффективность лишает уважения и власти. В такой атмосфере ни один институт государства не может нормально функционировать.

"Иной путь" не идеализирует черный рынок. Напротив. Показав его достоинства, де Сото не забывает и ограничения, которые жизнь вне рамок закона накладывает на нелегальные предприятия: они не могут расти, не могут вести перспективное планирование, уязвимы для грабителей и рэкетиров, подвержены любым потрясениям и кризисам. В книге продемонстрировано стремление к легализации, которое обнаруживается во многих действиях теневиков: уличный торговец мечтает получить киоск на рынке, владельцы незаконно построенных домов немедленно начинают улучшать санитарные и бытовые условия, как только обретают законное право на свои жилища. Данное исследование не преувеличивает и не переоценивает возможности теневой экономики, но помогает составить некоторое представление о духе и образе мысли теневиков. Оно показывает, чего можно было бы ожидать, если бы вся эта производительная энергия законным путем направлялась на практические дела в подлинно рыночной экономике. И если бы правительство не подавляло, а защищало и стимулировало теневиков.

Назвав эту книгу "Иной путь", Эрнандо де Сото бросил вызов движению "Сендеро луминосо", возникшему в Андах в 80-х годах и провозгласившему своей целью построение утопии маоистского образца. Он противопоставляет этой программе социальный проект, который, полностью отрицая фундаментальные положения марксистско-ленинской теории, требует не менее радикального переустройства общества. Он предполагает возрождение старых традиций, которые из-за инертности, жадности и слепоты политической элиты были вытеснены институтами, порядками и традициями официального общества. Однако революция, которую анализирует и отстаивает автор в данном исследовании, никоим образом не является утопической. Она уже наступает, ее осуществляют жертвы нынешней системы, восставшие с мечтой о труде и крыше над головой и открывшие в ходе этого восстания все преимущества свободы.

Марио Варгас Льоса

Иной путь

"Перуанский экономист Эрнандо де Сото помог нам понять одно из явлений мировой экономики. Не из официальной статистики, а наблюдая жизнь на улицах Лимы, он обнаружил, что бедняки в Латинской Америке, никогда не читавшие Джефферсона или Адама Смита, установили демократический порядок вне легальной экономики и организовали свое частное параллельное хозяйство на принципах свободной нерегулируемой деятельности. Величайшая заслуга де Сото в том, что он указал на кажущиеся очевидными обстоятельства: люди везде хотят одного и того же. Когда правительство не вмешивается, люди повсюду организуют свою жизнь одинаковым образом. В рецепте де Сото содержится ясная и многообещающая альтернатива экономической стагнации в Латинской Америке и других странах мира. Правительства должны впустить "нелегальных" работников в нормальную хозяйственную жизнь и отойти в сторону, дав возможность расцвести индивидуальному предпринимательству."
Президент Джордж Буш.
Из речи на ежегодной сессии Мирового банка и Международного валютного фонда.
27 сентября 1989 г.

""Иной путь" -- значительное достижение. Эта книга должна встряхнуть латиноамериканские правительства и стать путеводителем для тех, кто хотел бы помочь беднейшим из бедных. Эта удивительная книга подробно рассказывает о том, как группы бедняков захватывают земли и пытаются узаконить построенные ими дома, как вырабатывается простейший земельный регистр, как планируются и организуются услуги во внелегальном секторе пассажирских перевозок и как торговцы вразнос сначала захватывают участки улиц для своих киосков, а затем создают собственные рынки."
The Economist

"Эрнандо де Сото свободен от бесплодной идеологической конфронтации. Его точные оценки выходят далеко за рамки перуанской действительности и приобретают универсальное значение.
"Иной путь" -- это новая, оригинальная и фундаментальная работа, которую следовало бы изучить всем, кто несет ответственность за политическую, экономическую и культурную жизнь в развивающихся странах и верит, что они станут развитыми."
Жан Франсуа Ревель

"Важное событие... Это успех... С выходом книги начались горячие споры о предложенных в ней революционных средствах."
Збигнев Бжезинский,
бывший директор Совета по национальной безопасности

"Для латиноамериканских католиков сегодня может быть важен следующий аргумент: в противостоянии Густаво (Гутьеррес, "Теология освобождения") и Эрнандо (де Сото, "Иной путь")... Эрнандо защищает бедняков... и выступает с революционной критикой элиты, как правой, так и левой."
Мишель Новак,
теолог и писатель

"Из самой глубины этого крайне неопределенного мира звучит призывный голос экономиста Эрнандо де Сото, чья книга "Иной путь" является поворотным пунктом в исследовании необычайного предпринимательского динамизма перуанской подпольной экономики."
Ричард М Никсон, 1989

"Эта книга проливает новый свет на реальность не только перуанской жизни, но и жизни всей Латинской Америка и других стран."
Томас Хью

Предисловие

С момента опубликования в 1989 г. книга "Иной путь" стала бестселлером сначала в Латинской Америке, а после перевода на английский язык и в Соединенных Штатах. Но если книга и произвела какое-то воздействие, оно скорее измеряется не объемом продаж; важнее, что это и последующие изыскания, проведенные моими коллегами и мною в Институте свободы и демократии, похоже, заставили правительства, правительственные учреждения, политические и общественные движения в странах третьего мира -- от Центральной Африки до Филиппин, в Южной Африке и даже в США -- всерьез задуматься о выборе лучшего пути экономического развития.

Такая реакция была столь же неожиданной, сколь и лестной. Судя по откликам в печати, наилучшее объяснение успеха книги состоит в том, что история, рассказанная в ней, перекликается с опытом многих других государств, хотя в центре повествования находится Перу. Похоже, "Иной путь" дает наглядный пример анализа событий, происходящих во многих странах третьего мира.

В нашем подходе забота о бедных и заботы бедняков соединены со стремлением создать современное демократическое общество и рыночную экономику. В то же время, в книге очерчена некая общая платформа, на которой могли бы объединиться и левые, и правые. Тех, кто придерживается правых взглядов, мы подводим к мысли, что одного лишь свободного рынка недостаточно. Либерализация должна сопровождаться созданием современных политических и правовых институтов, если есть стремление к устойчивому экономическому росту, которому сопутствовала бы социальная справедливость. Как равноправные участники этого процесса, бедные должны не просто получать выгоды от экономического роста, хватая падающие крохи, но быть двигателями этого роста. Для левых данный пример имеет противоположный смысл. Капитализм вовсе не предполагает консервации бедности; левые должны бы больше заботиться о реформации правовых институтов, представляющих собой заговор во имя увековечения неравенства.

Толчком к написанию книги послужили исследования, проведенные моими коллегами и мною, и требования социального класса, который существует почти во всех развивающихся странах и который официальная статистика предпочитает не брать в расчет. Наше исследование, однако, документально зафиксировало энергию и значимость этого класса. Этот класс действует в теневом секторе работники которого загнаны в гетто программ социальной помощи и просто лишены возможности участвовать в социальном преобразовании своих стран.

В отличие от других определений теневой экономики (= нелегальной, внелегальной, подпольной, черного рынка), выделяющих, например, размеры предприятия или практику уклонения от налогов, Институт свободы и демократии обращается к причинам явления. Мы определяем теневую экономику как прибежище для тех, для кого издержки соблюдения существующих законов при ведении обычной хозяйственной деятельности превышают выгоды от достижения своих целей. Кроме деятельности, предпринимаемой целиком вне рамок закона, понятие "теневая экономика" охватывает еще и тех, для кого государство открыло возможности легализации, но без принятых выгод и защиты, которые закон распространяет на действительно законную деятельность. Во всех случаях, однако, данное понятие характеризует не предприятия, а скорее институциональные рамки, которые определяют границы внелегальной экономической деятельности.

Исследования Института показывают, что теневая деятельность отнюдь не синоним хаоса и анархии, как полагают многие. Напротив, у теневиков есть ясные и определенные интересы, их жизнь организована законами, которые они стихийно выработали взамен отсутствующих государственных. В этом смысле, до тех пор, пока черный рынок является симптомом институционального кризиса, с которым сталкиваются бедные страны, законотворчество в подпольной экономике -- потенциальный источник многих решений, необходимых для выхода из этого кризиса.

"Иной путь", однако, не ограничивается исследованием только этого сектора. Мы уделили большое внимание теневикам и дали подробное описание их деятельности в первой части (см. "Слово к читателю"), поскольку этот класс являет собой наиболее зримый симптом неполноценности законов и институтов в развивающихся странах по отношению к нуждам их граждан. В странах третьего мира правовые институты -- в большей степени не инструмент развития общества, а принципиальное препятствие такому развитию. Характеристика этого препятствия и реформирование ущербных установлении, лежащих в его основе, -- главная цель данной работы.

Вторая половина книги посвящена демонстрации того, что правительства Перу и многих других бедных стран были полностью антидемократическими, творившими законы за закрытыми дверями и реагировавшими только на интересы отдельных групп, без учета нужд и стремлений большинства населения. Даже когда это большинство проживает в странах, где проводятся выборы, демократия сводится лишь к возможности голосовать каждые несколько лет за того или иного политического кандидата, давая победителю карт-бланш на время действия его полномочий. В данной книге такие режимы называются "меркантилистскими", чтобы отождествить их с политической системой, от которой Европа отказалась достаточно давно, и отличить их от современных рыночных демократий.

Вторая половина книги содержит рекомендации, как демонтировать меркантилистский аппарат. Источником и основой этих предложений было стихийное законотворчество черного рынка, однако сами предложения во многом совпадают с правовыми институтами, которые в развитых странах обеспечивают создание национального богатства. Эти предложения направлены на создание основы продуктивной и эффективной хозяйственной деятельности для тех групп, чей экономический прогресс подавлялся существующим порочным законодательством. В конечном счете, вышесказанные предложения являются дорожными знаками, следуя которым страны третьего мира могут найти собственный путь развития.

Реформы, описанные в книге "Иной путь", принципиально отличаются от политики, проводимой левыми и правыми в странах Латинской Америки. Как уже отмечалось, чтобы обойти обычные разногласия о путях развития между этими двумя традиционными полюсами мы попытались отбросить ряд предрассудков о бедном большинстве в развивающихся странах. Изложенные в книге рекомендации бросают вызов большинству наиболее популярных идеологических и политических теорий, служивших (с небольшим успехом) для объяснения причины бедности и нищеты в Азии, Африке и Латинской Америке. Книга не ставит под сомнение цели, вызвавшие появление на свет этих теорий: устранение бедности, достижение справедливости и экономического роста. Стремление к этим целям органично для всех предложений данной книги. Фактически мы наносим удар по господствовавшим доныне взглядам на развитие; истинная демократия с широким участием граждан, ликвидация бедности, экономический рост в рамках институтов рынка не противоречат друг другу и не могут быть альтернативными целями развития.

Вызов брошен прежде всего политике и концепциям, в рамках которых правые традиционно главенствовали во многих странах третьего мира. Мы показываем, что порядок, который эти правительства пытались сохранить, соответствует не современной рыночной экономике, как искренне верят их зарубежные сторонники, а окопавшимся меркантилистским режимам. Когда эти консервативные правительства хлопочут о благосклонности Запада, они предпринимают разумные макроэкономические меры, но оставляют незыблемыми дискриминационные правовые установления, разрушающие то положительное влияние, которое такая политика могла бы оказать на экономический рост и снижение уровня бедности. Вместо этого продолжается политика покровительства интересам отдельных групп и пренебрежения интересами остальной части общества, а особенно -- бедных, не имеющих возможности вести переговоры с политическим истеблишментом.

Прямо или косвенно, правительства стран третьего мира -- от левых до правых -- исходят из того, что дискриминационное вмешательство государства в экономику неизбежно вследствие специфических свойств культуры наций, которыми они управляют. Выводы книги оспаривают тех, кто утверждение, что латиноамериканская культура, в частности традиции индейцев и метисов, несовместима с духом предпринимательства, демократии и с хозяйственными системами более развитых в экономическом отношении государств мира. Вопреки этому предрассудку, результаты исследований Института свободы и демократии показывают, что теневики реализуют и поддерживают режим частной собственности посредством выработанных ими внезаконных норм, и что эти нормы допускают здоровую конкуренцию, в которой соблюдаются договорные обязательства. Авторы исследования обнаружили также, что в противоположность официальным политическим институтам теневые организации не только избирают своих лидеров, но и обеспечивают их ответственность перед избирателями.

"Иной путь" бросает также серьезный вызов традиционным мнениям левых, хотя концепция книги во многом совпадает с идеями левых и с теми из ранних либертарианцев, кто еще до Маркса осознал важность классового анализа. Различные марксистские течения утверждают, что социальная структура Перу, как и всех капиталистических экономических систем, противопоставляет владельцев средств производства (буржуазию) -- неимущим рабочим (пролетариату). Вскрытые нами факты свидетельствуют, что озабоченность поляризацией общества по классовым признакам достаточно обоснованна. В то же время, эти факты разрушают картину классового конфликта, изображаемую марксистской литературой. Поскольку промышленный рабочий класс не является доминирующим в Перу и поскольку в этой стране существует не современная рыночная, а скоре меркантилистская экономика, нет смысла говорить о пролетариате и буржуазии.

Работа, проделанная Институтом, показывает, что поляризация. от которой Перу действительно страдает, разделяет общество на тех, кто имеет возможность действовать в рамках правовых установлении, и тех, кто должен работать за их пределами. В отличие от марксистского определения класса, в котором горизонтальные барьеры разграничивают буржуазию, находящуюся наверху, и пролетариат внизу, "Иной путь" дает институциональную концепцию, согласно которой существуют вертикальные барьеры. Они отделяют тех, кто пользуется покровительством государства, от большинства конкурентов, подавляемых несовершенной законодательной системой.

Точно определив классы, Институт смог извлечь пользу из классового анализа и четко определил, кто заинтересован в укреплении прав собственности в Перу и в сужении функций государственной администрации. Опорой этих программ не стали бедные или богатые, пролетариат или буржуазия. Скорее, поддержка пришла от большинства населения, для которого законная деятельность оказалась не по карману вследствие почти полной невозможности использовать установленные государством правила и законы, определяющие права собственности. Подавляющая часть этого большинства работает в теневой экономике. Классовый анализ позволяет опознать в черном рынке силу, которая заинтересована в переходе к современной рыночной экономике.

Книга оспаривает мнение (правда, разделяя озабоченность), что глобальная капиталистическая экономика олицетворяет международное разделение труда, которое структурно ориентировано против интересов развивающихся стран и сохраняет их в вечной зависимости от стран первого мира. Сторонники теории зависимости утверждают, что ухудшение условий торговли для развивающихся стран, рост .влияния транснациональных компаний, проявляющийся в монополизации технологий, подтверждают этот вывод. Они считают, что участие слаборазвитых стран в мировой экономике ведет лишь к неравенству и однобокому развитию.

В книге не отрицается, что развитые страны могли эксплуатировать ресурсы стран третьего мира без предоставления адекватной компенсации. Это, однако, дает достаточные основания подозревать, что развивающиеся страны, вследствие ущербности правовых институтов -- опоры государственного аппарата и хозяйственного регулирования, пустили на ветер возможности экономического роста: и те, которые зависели только от внутренних ресурсов, и те, которые нуждались в сотрудничестве с мировым рынком. Эта расточительность, по-видимому, мало связана с отношениями между определенной страной и мировой экономикой. Более того, многие из симптомов зависимости, на которые указывают вышеупомянутые теоретики, следует вменить в вину, по крайней мере отчасти, нравственно ущербным правовым институтам стран третьего мира.

Сила теории зависимости в том, что она осознает напряженность национализма, свойственного всем странам, и в особенности принадлежащим третьему миру. Акцентированный национализм в развивающихся странах может означать, что их правительства не способны достичь легитимизации путем соответствующих правовых установлении, и национализм оказывается для них последним средством борьбы за легитимность. Однако национализм не обречен на то, чтобы быть источником враждебности. Выделяя внешние причины низкого уровня развития, авторы теории зависимости не обратили внимание на основную проблему Перу: меркантилизм и соответствующую неспособность правовых институтов адекватно реагировать на внешние и внутренние проблемы. Забавно, что такое невнимание часто помогало меркантилистам поддерживать как раз те неадекватные правовые институты, которые выгодны им, но непригодны для решения проблем страны. "Иной путь" предлагает другую разновидность национализма, в основе которого осознание высокого потенциала институционального творчества, уже проявленного черным рынком. Ведомая таким -- более позитивным -- национализмом, страна может не отказываться от преимуществ, которые сулит взаимодействие с другими странами. Подобно марксистской теории и теории зависимости, теология освобождения является глубинной реакцией на бедность и социальную несправедливость. Многие из последователей теологии освобождения приняли программы, укорененные в теории марксизма и теории зависимости, как путь к выходу из экономического кризиса. Они дополняют положения этих теорий моральным оправданием восстаний и бунтов, которыми на практике сопровождаются такие решения. Еще раз повторим, социальная озабоченность, выражаемая защитниками теологии освобождения, не только верна, но и крайне настоятельна. Однако наилучшие методы разрешения проблем бедности и несправедливости -- это те, которые проистекают непосредственно из реального опыта бедняков, учитывают препятствия, с которыми те сталкиваются, и институты, которых им не достает. Институт изучил опыт Перу и обнаружил, что ликвидация класса предпринимателей -- это не то, чего желают бедняки. Им нужно, чтобы государство устранило препятствия, мешающие их предпринимательским усилиям. Отчасти "Иной путь" поддерживает теологию освобождения, предлагая способ согласования идеалов справедливого общества с законными притязаниями отдельных людей на самостоятельность и инициативу.

Как следует из этого обзора, мы отметаем традиционные для третьего мира различия между левыми и правыми концепциями, поскольку считаем, что они бесполезны в условиях институционального кризиса, угрожающего развивающимся странам. По крайней мере в Перу, оба подхода неизменно усиливают меркантилистский порядок. Правые верны меркантилизму ради того, чтобы обслуживать интересы определенных деловых групп. Левым же кажется, что он благодетелен для бедных. Обе группы непосредственно вмешиваются в хозяйственную жизнь, но ни одна из них не устраняет препятствий, закрывающих беднякам доступ к выгодам и преимуществам полноценных законодательных установлении, и не делает заметных усилий, чтобы подчеркнуть первостепенную роль этих институтов. В результате, даже когда левые и правые проводят достойную и благородную политику, они все равно не решают проблем, препятствующих экономическому развитию. Они не способны предотвратить насилие, вызываемое растущим разрывом между теми, кто использует в своих интересах непригодные правовые институты, и теми, кто не только не может их использовать, но даже не имеет к ним доступа. Управляя меркантилистской системой, левые и правые заняты лишь перераспределением существующего национального богатства. Мы пришли к выводу, что и левые и правые должны создать институциональные рамки, благоприятные для накопления богатства, а уж только затем обращаться к излюбленным ими вариантам политики.

Мы получили глубокое удовлетворение, наблюдая, как начинает проявляться понимание правильности этого вывода. Редакционные статьи газет "Нью-Йорк таймс" и "Уолл-стрит джорнал", как и другие газеты, отметили, что книга "Иной путь" изменяет представление о разумном подходе к экономическому развитию. Некоторые рекомендации книги рассматриваются в Сенате США и в основных агентствах помощи слаборазвитым странам. Ален Вуд, директор Американского управления международного развития, писал во введении к обзору основных направлений политики, что данное исследование "... возможно, содержит ключ к обеспечению устойчивого развития даже в наиболее отсталых странах". Одновременно почта из стран третьего мира приносит нам обнадеживающие свидетельства того, что экономисты-исследователи повсюду уже создали или создают институты, подобные Институту свободы и демократии, чтобы заложить основу для институциональных реформ в этих странах. Тем не менее, влияние парадигмы "институциональные структуры--классы" на политику развития может и должно углубляться. Переговоры, направленные на разрешение кризиса внешней задолженности, приближают институциональные реформы через программы, описываемые как структурное приспособление. Структурное приспособление, однако, не то же самое, что институциональные реформы; без таких реформ политические изменения завершатся появлением всех внешних атрибутов свободного рынка, но при отсутствии правовых институтов, которые единственные могут обеспечить политическую и социальную приемлемость экономически разумной политики.

Иностранная помощь лишь в редких случаях бывает направлена на институциональные реформы. Но даже в этих редких случаях реформы сводятся лишь к обновлению структур бюрократического управления или к более эффективному планированию программ помощи. Чтобы достичь фундаментальных и устойчивых изменений, иностранная помощь должна быть направлена на создание и укрепление правовых институтов, обеспечивающих подотчетность правительств народу, обязывающих их информировать общественность и создающих такую среду, в которой права собственности четко определены и защищены. Только при этих условиях экономический рост будет устойчивым.

Большее удовлетворение, чем от влияния нашей работы за границей, мы получили от того, что Институт свободы и демократии посредством "Иного пути" и других исследований изменил условия идеологических споров в Перу, создав возможность соглашения по тем важнейшим вопросам, по которым ранее существовал лишь антагонизм. В то время как организации правого направления первыми приняли предложения Института в качестве основы своей предвыборной политической платформы, левые, включая партию, находящуюся у власти, приняли законодательные предложения Института в качестве своих собственных программ. Целью реформ стали следующие меры: укрепление и защита прав собственности; обеспечение доступа к кредитам для всех слоев населения; перестройка административного аппарата государства, его упрощение и открытость для тех, для кого сейчас он не доступен. Таким образом в Перу был начат процесс разрушения монополии на формулирование законов и правил, которая принадлежала политическим, бюрократическим и хозяйственным группам, имеющим доступ к власти. Была выдвинута идея ответственности правительства перед народом, что уже само по себе может привести к ликвидации такой монополии.

В определенном смысле "Иной путь" -- действенная книга. В самом Институте свободы и демократии она побуждает к последующим исследованиям и попыткам реформ, которые, в свою очередь, дают новую информацию и новые взгляды, улучшающие и обостряющие видение проблем, которым посвящена книга. По мере роста числа переводов книги, мы с удовольствием отмечаем, как они задевают общие для всего мира струны. Вдохновляет и то, что новые аудитории приносят нам важную информацию, углубляющую наши представления о том, какие институты окажутся работоспособными, а какие приведут к катастрофе. Книга и исследования, проведенные с момента ее выхода в свет, оказались весьма полезными для правительств развитых стран, пытающихся разрешить проблемы международного развития и задолженности. Важнейшим достоинством и книги, и последующих исследований является то, что началось изменение сути политических дебатов в развивающихся странах. Приверженцы насилия как единственного способа решения проблемы бедности, начинают понимать, что лучший способ ее искоренения -- мирные институциональные изменения, имеющие поддержку большинства обездоленных.

Слово благодарности

Я никогда бы не взялся за эту задачу, если бы не Марио Варгас Льоса. Именно благодаря ему эта работа приняла форму книги, именно он втянул меня в это дело и постоянно воодушевлял. Ему, в конце концов, и отвечать за все.

Начиная с 1979 г., когда начались мои личные контакты с работниками и предпринимателями сферы теневой экономики, и по 1982 г., когда я начал писать эту книгу, я посвящал все свободное время беседам и наблюдениям, на местах. Когда я собрал достаточно информации и начал понимать значимость изучаемого мною явления, стало ясно, что для серьезного исследования нужна команда единомышленников. И не только потому, что предмет исследования слишком велик для одного человека, но прежде всего потому, что для проведения достоверных исследований и анализа мне была необходима помощь профессионалов в различных областях знаний.

Был необходим междисциплинарный, подход: техника проведения антропологических исследований; анализ, теории и размышления юристов и экономистов; системный подход к исследованиям, которым владеют инженеры-проектировщики; искусство писателя говорить о вещах так, чтобы каждому было понятно.

Моя роль здесь была подобна роли бизнесмена: я поставил цели, определил возможности и получил ресурсы для достижения первых и расширения вторых. Прежде всего, я организовал два симпозиума и использовал доходы для финансирования начальных исследований и подготовки предложений для фондов. Как только я получил средства, я сделал то, что всегда считал своей сильной стороной: я собрал великолепную команду, которая стала ныне Институтом свободы и демократии, и пригласил превосходных консультантов. Все эти люди -- истинные авторы данной книги. Мануэль Майорга ла Торре был самой важной фигурой во всей работе. Как генеральный менеджер Института, а по совместительству и руководитель одного из проектов, он организовывал все команды и следил за тем, чтобы они выдавали результаты. В частности, он взял на себя заботу о получении данных, обработке их на компьютерах и подготовке к анализу. Он также взял на себя заботу о руководстве всеми действиями Института, дав мне время для работы над книгой. Порой я верю ему, когда он утверждает, что нет большой разницы -- руководить ли строительством электростанции или работой Института.

Луис Моралес Баиро выполнил большую часть экономических исследований, в частности анализ "издержки -- прибыль", на котором и держится вся книга. Его энергия, воображение и компетентность в качестве главы нашей экономической группы были неоценимы при создании книги, и стали технической основой для "Технического и статистического дополнения к книге "Иной путь". Мне также приятно отметить особый вклад, который сделали выдающиеся экономисты Джордж Фернандес Бека, Кета Руис, Фернандо Чавес и Цезарь Бурга.
При написаний самого текста книги моим ближайшим сотрудником был Энрике Герси Сильва, блестящий двадцатипятилетний юрист, начавший работать со мной более четырех лет назад. Энрике самостоятельно стал экспертом в экономической логике. Все мои идеи, прежде чем лечь на бумагу, обсуждались с ним. Он -- мой самый жестокий и откровенный критик. Ему также присущи свое видение предмета, высокая образовательная подготовка и настолько богатые и яркие способности к анализу и исследованиям, что без его участия книга была бы совсем не та. Я убежден, что он должен быть более широко известен в Перу, и его заслуги должны быть признаны.

Моим вторым сотрудником был Марио Гибеллини, молодой человек 26 лет. Он имеет литературный дар, лауреат многочисленных литературных премий, автор известных телевизионных пьес. Он -- не только художественная натура, но и талантливый игрок в команде, умеющий маневрировать и обладающий уникальной способностью объяснять смысл понятия с помощью минимума слов и технических терминов. В этой книге нет ни одной фразы, которая не была бы им переписана, изменена или одобрена.

Нелли Аракаки организовала нашу работу так, как никто другой не смог бы этого сделать, быстро и терпеливо перепечатывая одобренные варианты и обрабатывая сотни документов. Я думаю, ее следует признать лучшим секретарем в мире.

Даниэль Херенциа и его команда занимались обработкой информации на компьютерах, проверяя правильность результатов и методов расчета. Мариано Корнехо, Альберто Бустаманте, Марио Мурильо и их коллеги и советники разработали многие идеи, использованные в разделах по жилищным проблемам и в разделе "Последовательность изменений" в главе 8. Иван Алонсо продолжил и развил исследования деятельности уличных торговцев и составил опись черных рынков в Лиме. Эрнандо Эйсагирре и его группа наблюдателей проводили опросы и собрали ценные данные в незаконно построенных поселках.

Все публикации Института, включая данную книгу, просматривали и корректировали Роберто Маклин Угартече, Ренато Васкес Коста, Альберто Бустаменте и Франко Гуиффра. У меня есть полезная привычка консультироваться с ними насчет моих идей, поскольку они умеют их оценить.

Десятки людей, не являющихся сотрудниками Института, оказали нам ценную помощь своими знаниями. Невозможно, к сожалению, назвать здесь их имена: многие из них из-за связи с государственными или теневыми структурами не хотели бы их открывать. Тем не менее, я могу и должен упомянуть об особом вкладе Карлоса Ферреро, Рубена Качерес Сапата, Хосе Ий Ли, Рикардо Талавера Кампос, Лукреция фон Гумбольдта, Альфредо Косей Бунсен, Виктора Карраско, Томаса Унгера, Карлоса Арамбуру, Фолке Кафка, Луиса Пасара, Рейнальдо Сусано, Фернандо Ивасаки, Виктора Монтеро, Хайме Роблес, Луиса Оливерос, Анджелы Ривера Марка, Хесуса Элиаса, Эдуарде де Риверо, Хуана Карлоса Тафур, Элио Тавара и Рауля Сако.

Ряд иностранных специалистов внесли вклад в создание книги либо советами, либо написанием справок по отдельным вопросам. Мне особенно приятно упомянуть антрополога Дугласа Аззела из Консорциума социальных наук, который не только показал мне, как мало я знаю об антропологии, но и помог нам запустить полевые работы, а также Уоррена Шварца из Джорджтаунского университета, наставлявшего нас в вопросах права и экономической теории. В этой области с нами также работали Роберт Лайтан из Института Брукингса, Саул Левмор из Вирджинского университета, Пол Рубин из Нью-Йоркского городского университета. Нашим главным консультантом в оценке масштаба теневой экономики и воздействия на нее со стороны правовой системы был Майкл Блок из Аризонского университета. Издержки теневой экономики были оценены с помощью Стивена Сейлопа из Джорджтаунского университета и Пита Рейтера из "Рэнд Корпорейшн". Дуглас К. Норт из Вашингтонского университета в Сент-Луисе, Джо Рейд и Гордон Таллок из университета Джорджа Мэйсона, а также Франсиско Габрилло из Универсидад Комплутенсе де Мадрид заполнили наш вопросник, что помогло лучше понять историю меркантилизма.
Я не могу закончить, не выразив благодарность особой группе людей, финансовая и моральная поддержка которых в буквальном смысле сделала все это возможным -- людей, разделявших все трудности, вдохновлявших и направлявших нас на нашем пути. У меня особый долг благодарности перед сотрудниками всех рангов Американского агентства международного развития, Центра международного частного предпринимательства, фонда Смита Ричардсона.

Я благодарен и признателен всем моим коллегам, советникам и информаторам, без которых было бы невозможно появление этой книги на свет. В то же время, должен заявить, что только я несу ответственность за ее содержание. Несмотря на крайне ценную техническую помощь, которую они мне оказали, я не могу разделить с ними авторства книги, которая в значительной степени является моим личным политическим высказыванием.

Эрнандо де Сото

Глава 1. Введение

Миграция
Враждебный прием
Из мигрантов в теневики

После второй мировой войны в Перу произошли самые далекоидущие изменения за всю историю существования республики в этой стране. Это было не задуманное или спланированное изменение, а следствие миллионов событий, постепенно корректировавших казавшийся незыблемым порядок.

Перуанские города перестали быть маленькими уютными местечками, где все были знакомы друг с другом. Они превратились в безликие густонаселенные метрополии с новыми, незнакомыми соседями. За последние сорок лет внутренняя миграция увеличила городское население в пять раз и заставила произвести реорганизацию городов. Появились новые виды деятельности, они постепенно вытеснили традиционные занятия. Вокруг городов выросло множество скромных жилищ, а с ними -- мириады мастерских и лавочек, армия торговцев, продающих свой товар на улицах вразнос, бессчетное количество микроавтобусов на улицах -- и все это как бы ниоткуда, постоянно раздвигая границы города. Ежедневно дым и ароматы из стоящих по соседству на улицах закусочных смешиваются с мелодиями латиноамериканской музыки. Непрерывный приток мелких ремесленников, не расстающихся со своими инструментами, расширил диапазон обычных городских занятий. Стремление приспособиться и изобретательность сказались в расширении производства необходимых товаров и услуг, резко изменили определенные области производства, розничной торговли, строительства и транспорта. Окружающие пустоши и холмы перестали быть пассивными элементами пейзажа, и сами сделались частью города, и стиль европейской городской жизни исчез под напором шумных, загорелых людей.

Изменяясь, города, в свою очередь, влияли на природу населяющих их людей. Индивидуальные усилия стали доминировать над коллективными. Появились деловые люди новой формации, родом, в отличие от своих предшественников, из местного населения. Усилилась вертикальная мобильность. Образцы потребления и исключительной роскоши прежнего высшего общества сменились другими, не столь изысканными. Среди развлечений, к примеру, театр и опера с годами уступили место кино, футболу, фестивалям народной музыки, а в последнее время телевидению. Подобным же образом росло потребление таких продуктов, как пиво, рис, соль, а потребление более дорогих продуктов (вино, мясо) снижалось от десятилетия к десятилетию.

Произошли также значительные перемены и в религиозных обычаях перуанцев. Католицизм, отождествляемый с традиционным порядком, отступал под натиском протестантизма, затем появились и совсем модерновые культы, в том числе синкретическое движение Евангелическая ассоциация миссии израелитов нового мирового договора. Почитаемые народом святые, например Мельхорита или Сарита Колония, не признававшиеся церковью, заменили Санта-Розу де Лима и других традиционных святых в местных приходах.

Результатом стало возникновение новой культурной общности, которую следует описывать в социальных терминах. Появление музыки в стиле "чича", заменившей андскую народную и креольскую музыку, успех определенных форм коммуникаций -- радиопрограмм и телевизионных "мыльных опер", которые либо отражают определенные элементы этой новой общности, либо адресованы им, -- вот лишь явные примеры такой перемены. Страницы светской хроники и телевизионные программы, посвященные жизни высших слоев общества, постепенно исчезли, а детективные серии и программы популярных развлечений, которые кажутся вульгарными ностальгически настроенной аудитории, стали популярным зрелищем. Люди расходуют больше средств на свое образование. Количество учащихся из местного населения в средней и высшей школе значительно выросло, а расположившиеся во дворцах бывшей аристократии академии и институты всех типов предлагают задешево научить массе полезных вещей.

Представители высших слоев обнаружили, что отныне они должны находиться бок о бок с народом в ресторанах и самолетах, на пляжах, в советах директоров и даже в правительстве. Многие из них предпочли уйти в свой собственный, постоянно сужающийся мир и утешать себя воспоминаниями о минувших временах. Есть такие, кто окопались в замкнутых кварталах, посещают клубы, где время, кажется, остановилось, предпочитают ездить только по тенистым, обсаженным деревьями дорогам и сохраняют привычки, обрекающие их на социальную и расовую сегрегацию.

Возникли новые организации, пытающиеся возродить или сформулировать заново некоторые из утраченных ценностей и стремлений. Годами районные, церковные и спортивные клубы, комитеты жильцов, ассоциации уличных торговцев и даже комитеты водителей пытались защитить благополучие своих членов. Семью, объединявшую разные поколения родственников, в городах заменили сети коммерческих или производственных отношений: совместное участие в бизнесе "дядей" и "кузенов" сейчас обычное дело. По мере расширения рамок экономической деятельности, эти организации начинают также доминировать и в отношениях с государством. В результате создание таких базовых элементов инфраструктуры, как дороги, системы водоснабжения и канализации, электросети, строительство рынков, предоставление транспортных услуг и даже отправление правосудия и поддержание закона и порядка -- в той или иной степени перестало быть исключительной функцией государства и в настоящее время осуществляется и этими новыми организациями. И поскольку роль государства сокращается, то же происходит с традиционным обществом. С постепенным подъемом новых организаций, старые союзы и объединения теряют почву под ногами, а число членов профсоюза постоянно уменьшается и составляет сейчас лишь 4,8% экономически активного населения.

Тревожит, однако, что лишь часть позиций, оставленных государством, заняли эти новые организации. Там, где нет ни их, ни государства -- царит насилие. Нападения, похищение детей, изнасилования и убийства делаются все более частыми, и одновременно распространяется агрессивный стиль вождения и улицы делаются более опасными. Полиция постепенно потеряла контроль над ситуацией, а некоторые полицейские оказались замешанными в скандалах и преступлениях. В перенаселенных тюрьмах не прекращаются кровавые драки, а в случае побега заключенных, что иногда происходит не без помощи охранников, растет преступность во всем городе. Распространение насилия заставляет граждан защищать себя доступными им способами: всеми типами оружия, включая пулеметы и автоматы, с помощью часовых в различных униформах и даже тайных телохранителей. Все это стало обычным явлением. С каждым днем мы все больше напоминаем оскорбительный киношный стереотип банановой республики.

Люди привыкают жить вне рамок закона. Воровство, незаконный захват собственности стали обычным явлением и не очень беспокоят людскую совесть. Отмыв деньги, некоторые преступники заняли видное положение в обществе.

Полное забвение пределов допустимого перевернуло жизнь перуанского общества кверху дном, так что возможны поступки, хотя и считающиеся официально преступными, но более не осуждаемые коллективным сознанием. Контрабанда -- наглядный пример. Всякий, от дамы-аристократки до скромнейшего обывателя, приобретает контрабандные вещи. Никто не испытывает ни малейших угрызений совести по этому поводу; напротив, это рассматривается как демонстрация личной изобретательности или как своеобразная месть государству.

Такая инфильтрация насилия и преступности в обыденную жизнь сопровождается ростом бедности и лишений. Средний реальный доход перуанца за последние десять лет постоянно снижался и находится сейчас на уровне двадцатилетней давности. Повсюду горы мусора. Днем и ночью легионы попрошаек, мойщиков машин, сборщиков мусора, бродяг осаждают прохожих, выпрашивая деньги. Душевнобольные, смердящие мочой, голыми бродят по улицам. Дети, одинокие матери, калеки просят милостыню на каждом углу.

Заинтересованность граждан в общественных делах растет. Такие понятия, как инфляция, девальвация, внешний долг, перестали быть тайной, доступной лишь избранным представителям элиты; они стали предметами дискуссий, по которым у каждого найдется что сказать. Правительства ныне должны представлять свои действия на рассмотрение общественности, а общественное признание или протест стали политической силой, влияющей на стабильность правительства.

Появилось новое отношение к государству. Бюрократия потеряла социальный престиж. Граждане смирились с тем, что для достижения цели нужно давать взятки чиновникам. Традиционный централизм нашего общества подтвердил явную свою неспособность удовлетворить многочисленные нужды страны в переходный период. Неэффективность судопроизводства породила растущее разочарование в механизме исполнения законов и потерю доверия к нему. Это в свою очередь привело к усиливающейся неудовлетворенности существующим положением, что -- на фоне подъема новых видов активности -- ведет к постоянному снижению социальной значимости государства.

В этой ситуации многие перуанцы научились выторговывать у государства всевозможные привилегии, что позволяет им преодолевать свои трудности, но одновременно ведет к растущей политизации общества. Небольшие группы особых интересов ведут борьбу между собой, вовлекая в свои распри общественных деятелей. Правительство раздает привилегии. Закон используется для того, чтобы дать и взять больше, чем допускает мораль. Многие средства массовой информации зависят от государственной поддержки или государственных банков и поэтому идут на поклон к власть имущим, отказываясь от возможности обличать злоупотребления или хотя бы объективно освещать события. Вообще говоря, чтобы узнать истинную суть происходящего, приходится пользоваться несколькими источниками информации.

Такое положение дел резко изменило общественные установки. Появился терроризм как насильственная альтернатива нынешней ситуации, но возникло и новое отношение к понятию "перуанец". Перуанец, в отличие от интеллигенции нашей страны, ищущей прибежище в идиллической невинности андского народа, не склонен к этим декадентским штучкам. Террористическое движение само по себе предлагает вести "народную войну деревни против города", выдавая себя за обновляющую силу перемен, наступающих из внутренних глубин Перу.

Порядок вещей в Перу изменился. Хотя жизнь в некоторых частях страны течет так же, как и столетие назад, современная история все же пишется в городах. Именно здесь в большей степени, чем в сельской местности, мы можем увидеть результаты перемен или реакцию на них. Настоящее, наконец, начинает побеждать. Ничто уже не будет так, как было раньше. Прошлое не вернется.

Миграция

Перемены начались, когда народ из самодостаточных сельскохозяйственных общин двинулся в города, нарушив длительную историческую традицию жизни в изоляции. Как мы уже отмечали, между 1940 и 1981 гг. численность городского населения в Перу возросла почти в пять раз (с 2,4 до 11,6 млн. человек), в то время как численность сельского населения возросла едва на треть (с 4,7 до 6,2 млн.). Таким образом, если в 1940 г. 65% населения проживало в сельских районах и 35% в городских, то к 1981 г. это соотношение стало обратным. Для большей наглядности представим, что в 1949 г. двое из каждых трех перуанцев проживали в сельской местности, а в 1981 г. двое из трех были уже горожанами. Если учесть, что в 1700 г. в деревне проживало 85% всего населения, а в городах -- всего 15%, и что к 1876 г. население сельских районов составляло все еще 80%, а городское -- 20% общей численности, то драматические изменения, происшедшие за последние 40 лет, кажутся еще более потрясающими. Исторически привычное преобладание сельчан над горожанами отошло в прошлое, резко изменились жилищные условия, был совершен переход от аграрной цивилизации к городской.

Начало урбанизации Перу положила массовая миграция населения из сельских районов в городские, что было зафиксировано национальной статистикой в 1940 г., однако в действительности началось несколько раньше. Урбанизация совпала с быстрым ростом всего населения страны. До этого темпы роста населения были весьма малы. По данным не очень точных переписей населения, за последние два столетия средний прирост населения составлял 0,6%. А в период с 1940 по 1981 г. численность населения выросла в 2,5 раза (с 7 до почти 18 млн. человек). Прирост населения был особенно велик в Лиме. Население столицы за указанный период увеличилось в 7,6 раза. В 1940 г. оно составляло 8,6% населения страны, сейчас -- 26%. Число мигрантов в Лиму возросло более чем в 6,3 раза (с 300 тыс. до 1,9 млн. человек) в период с 1940 по 1981 гг.

Воздействие миграции на рост населения столицы сказывалось и в том, что рождаемость у женщин-мигранток была выше, чем у горожанок, а показатель детской смертности в их среде стал ниже, чем он был бы в сельской местности. Это можно проиллюстрировать так: если бы не миграция после 1940 г., в 1981 г. население Лимы составило бы лишь 1 млн. 445 тыс. человек, а не 4 млн., зафиксированных в переписи. Или, с другой стороны: в 1981 г. две трети населения Лимы составляли мигранты или дети мигрантов, в то время как оставшуюся треть составляли коренные горожане. Миграция -- вот ключевой фактор при объяснении перемен. Но следует еще объяснить, откуда взялась эта миграция. Как в любом социальном явлении здесь много причин. Всего заметнее роль строительства дорог. После Тихоокеанской войны, происшедшей сто лет назад, была предпринята полная перестройка Перу, включавшая создание сети шоссейных дорог вместо модернизации традиционных средств сообщений -- железнодорожного и водного транспорта. В начале XX в. в Перу было лишь около 4 тыс. километров шоссейных дорог; в 1981 г. протяженность их составила 56 тыс. километров. Благодаря Закону о строительстве дорог, принятому в 1920 г., и планам по созданию национальной сети шоссейных дорог, а также другим действиям, разрозненные дороги, построенные еще инками и колонизаторами, превратились в современную дорожную сеть, которая стала материальной основой массовой миграции, а также вызвала у сельского населения растущее желание двинуться в города.

Последующее развитие других средств сообщения дало дополнительный толчок миграции. Расписывая возможности, удовольствия и комфорт городской жизни, радиопередачи вызывали у людей все формы энтузиазма, и прежде всего надежды на рост доходов и потребления. Цивилизация, так сказать, была предложена каждому, кому хватало смелости, чтобы взять ее.

В академических кругах популярно мнение, что аграрный кризис 1940--1945 гг. был вторым решающим фактором. Модернизация аграрного сектора, нестабильность рынка сахара и хлопка, вызванная второй мировой войной, -- все это привело к массовому увольнению сельских работников, которые и отправились на поиски новых перспектив.

Влияние аграрного кризиса на миграцию связано также с проблемой прав собственности в сельской местности. [В этой книге мы используем более широкую концепцию прав собственности, чем обычно в государстве Перу. Мы предполагаем, что право собственности неотчуждаемо и исключительно. Более полное объяснение см. в главе 5 ("Чем приходится платить за отсутствие прав собственности").] Традиционные трудности с получением земельного надела еще более усилились и крайне обострились, когда в 50-х годах начался долгий и нестабильный процесс аграрных реформ. Не имея ни земли, ни работы, многие люди решали мигрировать в города -- в попытке обрести собственность, в которой им отказывали до этого, и тем самым удовлетворить свои материальные нужды.

Более низкий уровень детской смертности в Лиме был еще одной причиной ухода из сельской местности. Десятилетиями уровень смертности в столице был ниже, чем в целом по стране. В 1940 г. уровень детской смертности в стране составлял 181 на 1000 детей, а в Лиме -- 160. Разрыв увеличился с ростом квалификации и объема медицинских услуг; в 1981 г. уровень детской смертности в стране составлял 98 на 1000, а в Лиме -- 44 на 1000. Этот стимул к миграции с течением времени усиливался.

Важной причиной была и белее высокая заработная плата. В 1970 г. люди, покидавшие деревню ради неквалифицированной работы в Лиме, могли в среднем утроить свой месячный заработок. Люди, получавшие жалование, учетверяли свой прежний доход, а технические специалисты могли получить в шесть раз больше. Более высокая заработная плата компенсировала риск безработицы: 2,5 месяца работы в городе было достаточно среднему мигранту, чтобы компенсировать потерю дохода от годовой безработицы. Потерю дохода за два года безработицы можно было возместить чуть более чем за 4 месяца, и так далее.

Последними (но не по значимости) мощными стимулами к миграции в город были рост правительственной бюрократии и возможность получения лучшего образования. Централизация перераспределения, ощущение близости к кругам, принимающим политические решения, наличие в городе большинства правительственных учреждений, способных дать консультацию, ответить на требование, разрешить что-либо, возможность найти работу в соответствующих сферах -- все это превращало обуржуазившуюся правительственную бюрократию в дополнительный стимул оставить деревню. Кроме того, до последнего времени 45% выпускников средней школы, 49% занимающихся в центрах профессиональной подготовки, 46% обучающихся в системе высшего образования, а также 62 и 55%, соответственно, подающих прошение о приеме в университет и поступающих туда, находились в Лиме. Крестьянам, чей единственный капитал -- это они сами, образование представляется ценным и эффективным помещением капитала.

Перечисленные факты свидетельствуют, что миграция была не иррациональным действием, не прихотью и не проявлением стадного инстинкта, а результатом рациональной оценки возможностей, открывающихся в городе. Неважно, насколько верным или неверным был их выбор, но они рассчитывали, что переезд в город будет на благо.

Враждебный прием

Прибыв в города, мигранты оказались, однако, в окружении враждебного мира. Они скоро поняли, что официальное общество, благосклонно взиравшее на буколический сельский мир Перу и признававшее его право на счастливую жизнь, не желало перемещения этого мира в города. Программы помощи и развития, предназначенные для сельских районов, планировались с тем расчетом, что крестьяне улучшат свою долю там, где живут, вдали от городов. Предполагалось, что цивилизация пойдет из городов в села, и никто не думал, что крестьяне сами явятся к ней.

Враждебность была чрезвычайной. В 30-х годах был наложен запрет на строительство дешевого жилья в Лиме. Есть свидетели того, что в начале 40-х годов президент Мануэль Прадо рассматривал курьезный проект "улучшения расы", который предусматривал поощрение иммиграции из скандинавских стран в города Перу. В 1946 г. сенатор Мануэль Фаура внес законопроект, запрещавший жителям провинций, в частности горных, переселяться в Лиму. В парламенте следующего созыва член Палаты представителей Саломон Санчес Бурга внес на рассмотрение Палаты предложение, одобренное Палатой, чтобы всякий житель провинции, желающий въехать в столицу, имел при себе специальный въездной паспорт. Оба предложения в парламенте не прошли, но они наглядно демонстрируют, что даже тогда имелось четко выраженное нежелание допускать мигрантов в города.

В поступках политических деятелей того времени нет ничего странного. Города Перу изначально являлись административными и религиозными центрами, задачей которых было наведение порядка в дикой сельской стране. Города представляли собой островки порядка в море хаоса. Поэтому последующие поколения горожан, наследники старых андских и испанских традиций, не испытывали ничего, кроме ужаса, перед миграцией из сел, перед хаосом, который в конечном счете поглотил бы их упорядоченный мир. Более того, каждый человек, мигрирующий в столицу, есть потенциальный конкурент, а стремление избежать конкуренции вполне естественно.

Однако наибольшую враждебность к мигрантам проявила правовая система. До некоторых пор система могла абсорбировать или игнорировать мигрантов, поскольку небольшие их группы не могли нарушить статус-кво. С ростом числа мигрантов система не могла более оставаться пассивной. Когда большие группы мигрантов достигли городов, они оказались отрезанными от легальной социальной и экономической деятельности. Им чрезвычайно трудно было получить доступ к жилью и образованию и почти невозможно -- начать дело или найти работу. Проще говоря, правовые институты Перу создавались в течение многих лет для удовлетворения нужд и обеспечения привилегий определенных господствующих групп в городах, а также для географической изоляции крестьян в сельских районах. Пока эта система работала, правовая дискриминация не была заметной. Как только крестьяне начали оседать в городах, эти законы перестали быть социально приемлемыми.

Мигранты обнаружили, что их много, что система не готова их принять, что на их пути воздвигается все больше и больше барьеров, что они должны с боем вырвать право на каждый свой шаг у истеблишмента, не склонного это право давать, что на них не распространяются преимущества и выгоды, предоставляемые законом, и что, в конце концов, единственной гарантией их свободы и процветания являются их собственные руки. Короче говоря, они обнаружили, что должны конкурировать не только с людьми, но и с системой.

Из мигрантов в теневики

Чтобы выжить, мигранты стали теневиками. Если они хотели жить, торговать, производить, перевозить или даже потреблять, то им, новым жителям городов, приходилось делать это лишь незаконно. В такой незаконности не было антисоциального умысла, в отличие от наркобизнеса, воровства или грабежа; цели были вполне законными: строить дома, оказывать услуги, заниматься бизнесом. Как мы увидим позднее, более чем вероятно, что, говоря экономическим языком, люди, непосредственно вовлеченные в эту деятельность (как и общество в целом), живут более благополучно, когда нарушают закон, чем когда уважают его. Можно утверждать, что незаконная деятельность процветает, когда правовые ограничения превышают некоторый социально приемлемый уровень, так что закон не признает ожиданий, выбора и надежд тех, кто не имеет доступа к нему, и при этом государство не обладает достаточной силой принуждения.

Концепция нелегальной экономики основана на эмпирических наблюдениях самого явления. Личности сами по себе не тени; теневыми являются их действия и деятельность. Те, кто действует нелегальным образом, не составляют определенный или статичный сектор общества; они живут в призрачном мире, имеющем протяженную границу с миром законности, и в этот призрачный мир бегут люди, когда издержки соблюдения закона превышают выгоды от его соблюдения. Крайне редко теневая деятельность нарушает все законы; в большинстве случаев нарушаются лишь отдельные их положения. Способы нарушения будут описаны ниже. Существуют виды деятельности, для которых государство ввело систему исключений, позволяющих теневикам продолжать действовать, не обретя при этом правового статуса, эквивалентного тому, который имеют люди, находящиеся под защитой и покровительством перуанского законодательства в целом; такая деятельность тоже является нелегальной.

Эта книга повествует о мигрантах, которые стали теневиками за последние 40 лет. Я стремился показать, почему мы стали страной, где 48% экономически деятельного населения и 61,2% рабочего времени приходятся на нелегальную деятельность, в результате которой производится 38,9% валового национального продукта (ВНП), учтенного национальной статистикой. В этой книге делается попытка объяснить причины и перспективы перемен, происходящих в Перу, анализируется деятельность тех, кто находится в авангарде этих перемен, -- теневиков. Книга пытается объяснить также, почему наши правовые установления не смогли адаптироваться к происходящим переменам, в результате чего, при производительности труда всего лишь в 1/3 от уровня в легальном секторе экономики, теневой сектор продолжает расширяться и можно ожидать, что к 2000 г. здесь будет произведено 61,3% ВНП, фиксируемого национальной статистикой. В книге показано, почему новые установления, разработанные неформалами, представляют собой ясную альтернативу, на которой может базироваться иной, приемлемый для всех перуанцев порядок. Разумеется, книга предлагает также пути решения рассматриваемых проблем.

В первых четырех главах книги мы описываем мир, который постепенно открывался перед нами в течение 6 лет, по мере того, как мы знакомились с теневиками и их официальными партнерами. На основе своих и чужих наблюдений мы демонстрируем, как в трех секторах -- жилищном строительстве, транспорте и торговле, где Институт свободы и демократии смог завершить свои изыскания, -- теневики отвоевали себе пространство и стали постепенно прибирать к рукам большую часть рынка, землю, на которой они могли бы жить и работать, улицы для размещения своих магазинов и торговых точек, а также для предоставления транспортных услуг. Во всех этих случаях они открыто пренебрегали законами и бросали вызов государственным установлениям, создавая в них брешь, через которую остальная часть общества также стала покидать легальный сектор. По мере того, как теневики прогрессировали, перуанское государство откатывалось назад, рассматривая каждую уступку им как временную, "до окончания кризиса", хотя фактически оно было вынуждено принять стратегию постоянного отступления, постепенно делавшего его ненужным.

В первой части книги рассказывается о том, как "потаенное Перу" начало длительную и упорную борьбу за то, чтобы перейти к легальной жизни, борьбу столь постепенную, что ее результаты начинают сказываться только сейчас. Мы являемся свидетелями самого значимого из всех восстаний против сложившегося порядка вещей, когда-либо бывших в истории независимого Перу.

Начальные главы посвящены Лиме. В первой главе <здесь вторая -- прим. ред.>мы показываем, как путем вторжения или нелегального захвата земель разрастались поселения мигрантов, составляющие ныне 42,6% всего жилого фонда Лимы, в которых живут 47% населения города. Эти жилища, построенные бесправными поселенцами ценой многолетних лишений, сегодня оцениваются в 8319,8 млн. долл. Данный пример иллюстрирует лишь часть огромных способностей теневиков созидать богатства.

Во второй главе <здесь третья -- прим. ред.>речь идет о том, как 91 455 уличных торговцев Лимы захватили господство в розничной торговле столицы и как им удается содержать более 314 тыс. родственников и иждивенцев. Кроме того, чтобы расстаться с жизнью бродячих торговцев, 39 тыс. человек, преодолевая множество препятствий, сумели создать или приобрести 274 незарегистрированных рынка, оцениваемых в 40,9 млн. долларов.

В третьей главе <здесь четвертая -- прим. ред.>мы рассказываем, как, захватив дороги, теневики сумели установить контроль над 93% городского транспортного парка и 80% его посадочных мест. Вы узнаете также, как они проложили транспортные маршруты, обслуживающие ныне Лиму.

В первой части книги содержится и другая информация. Например, о том, как теневики, не давая захлестнуть себя анархии, выработали собственные законы и установления (которые мы называем "системой внезаконных норм"), чтобы компенсировать дефекты официальной правовой системы. Они создали порядок, альтернативный официально существующему. Мы также перечисляем этапы борьбы, которую вели внелегалы в последние десятилетия, их столкновения и альянсы с государством, связи с политиками, пути врастания в жизнь нашего города.

Наконец, в этих главах мы анализируем, как теневики преобразовали захват в альтернативные методы выражения ценности вещей и как их на первый взгляд поверхностные решения базировались на весьма сложных рассуждениях. Короче говоря, в этих главах мы пытаемся объяснить логику, скрыто присутствующую в действиях теневой экономики.

Вторая часть книги представляет собой аналитическое исследование, показывающее, что те или иные издержки в нашем обществе являются результатом того или иного способа выработки законов -- как если бы богатство было акционерным капиталом, акции которого перераспределяются государством в пользу групп давления. Этот подход к управлению подтверждает уместность исторической параллели с меркантилизмом -- системой, определявшей европейскую экономическую и социальную политику с XV по XIX века.

Наиболее сложная часть книги посвящена установлению, измерению и классификации существующих издержек. Здесь рассказывается об издержках пребывания под защитой закона и о том, как эти издержки влияют на доступ к различным видам хозяйственной деятельности и на способность оставаться в ней. Описываются также издержки и потери страны в тех случаях, когда граждане не имеют защиты закона. Показана роль правовых установлений в объяснении бедности и насилия, новых тенденций в культуре, наступления теневой экономики и отступления государства, другими словами, в объяснении перемен в нашем обществе.

В главах 6 и 7, посвященных перераспределительным традициям и меркантилизму, изложен один из ключевых аргументов данной книги: не феодализм и не рыночная экономика, а меркантилизм составлял основу экономической и социальной системы Перу после прихода испанцев. Появление устрашающе огромного теневого сектора есть восстание против меркантилизма, ускоряющее его кончину. В последней главе мы делаем некоторые выводы о будущем Перу и возможных путях разрешения нынешнего кризиса.

Легко судить о точности наших расчетов: подтверждается все, о чем мы говорили. В этой книге нет ничего, что нуждалось бы в подтверждении с помощью сложных лабораторных экспериментов. Достаточно лишь открыть окно или выйти на улицу. Тем не менее, поскольку прошло слишком мало времени, чтобы судить о событиях, книга не может считаться научно-исторической. Это -- политическая книга, основанная на фактах. Несомненно, спустя несколько лет ее необходимо будет переписать заново. При этом она не перестанет быть путеводной книгой, показывающей, что в пучине несчастий есть надежда, основанная на творческом потенциале и энергии перуанцев, которым еще предстоит выработать правовые и институциональные рамки успешного развития.

Часть первая

Глава 2. Внелегальное жилищное строительство

Незаконный захват собственности
Эволюция внелегального жилищного строительства
Долгий путь к частной собственности

В последние четыре десятилетия площадь Лимы выросла на 1200%. Это само по себе удивительно, однако еще поразительнее то, что столь ощутимый рост был в значительной степени внелегальным. Люди приобретали, разрабатывали и застраивали участки, действуя вне рамок закона или в нарушение закона, создавали внелегальные поселения. [Термином "внелегальные поселения" мы обозначаем здесь все виды поселений, которые известны в Перу, как молодые города, маргинальные людские поселения, муниципальные поселения, ассоциации, кооперативы, зоны приема, убежища и проч.]

С течением времени некоторые из этих поселений приобрели урезанный законный статус, в чем видна реакция властей на проблему. В результате жители поселений получили лишь право на строения, но не на землю. При этом они периодически подвергаются многочисленным ограничениям в осуществлении своих прав. Некоторые поселения были созданы правительством по политическим соображениям, однако их дальнейшее развитие мало отличалось от развития других поселений, разве что, возможно, было менее успешным.

Традиционная последовательность стадий городского строительства в нелегальных поселениях нарушена. Сначала теневики захватывают землю, затем строят на ней, затем создают инфраструктуру и только в конце приобретают право владения. Эта последовательность действий прямо обратна той, которая обычна в правовом мире. Поэтому такие поселения развиваются иначе, чем традиционные городские районы, и оставляют впечатление постоянно строящихся.

Следует отметить, что из всего объема жилья в Лиме в 1982 г. 42,6% приходилось на внелегальные поселения, 49.2% -- на легальные застройки и 8,2% -- на трущобы в районах этих застроек. То есть на каждые десять легальных домов или квартир в столице приходится девять нелегальных. В 1982 г. 47% населения столицы проживало в нелегальных домовладениях, 45,7% -- в легальных, а оставшиеся 7,3% -- в трущобах.

Существуют районы, застроенные исключительно нелегальным способом, другие же в значительной степени являются нелегальными.

В сегодняшней Лиме землевладельцы -- это уже не только традиционные семьи, живущие в нарядных комфортабельных усадьбах, но и мигранты, и их родственники, взявшие приступом город, который не хотел их пускать, и вынужденные нарушать закон, чтобы строить дома и обустраивать кварталы. Новые жители Лимы внесли значительный вклад в создание национального богатства, вызвав повышение цен на землю и вложив немалые средства в строительство собственного жилья. Благодаря этому был развеян распространенный даже в относительно прогрессивных кругах миф о том, что перуанцы простого происхождения неспособны удовлетворять свои материальные нужды и вследствие этого нуждаются в контроле и помощи государства. Согласно оценкам наших экспертов, средняя восстановительная стоимость нелегальных застроек в ценах на июнь 1984 г. составляла 22 038 долларов, а общая оценка всей нелегальной застройки Лимы приближается к 8319,8 млн. долларов, что эквивалентно 69% всей долгосрочной внешней задолженности Перу в том же 1984 г.

Для оценки важности вклада теневиков в экономику страны следует сравнить его с достижениями государства. Между 1960 и 1984 гг., когда были сделаны упомянутые инвестиции в жилищное строительство, государство также строило жилье для людей, чье социально-экономическое положение было сходно с положением теневиков. Государственные инвестиции в жилищное строительство исчислялись 173,6 млн. долларов, что составляет лишь 2,1% теневых инвестиций. В 1984 г. суммарные легальные инвестиции в жилищное строительство, включая расходы на строительство жилья для среднего класса (около 862,2 млн. долларов), приблизились лишь к 10,4% теневых инвестиций.

Чтобы внелегалы смогли вне рамок закона построить кварталы, где живет примерно 47% населения Лимы, где сосредоточено 42,6% ее жилого фонда, оцениваемого в 8319,8 млн. долларов, роль юридических формальностей должна была свестись к минимуму, а нелегальные отношения -- набрать такую силу, чтобы на них смогла развиться альтернативная система городского строительства. Далее мы постараемся объяснить этот процесс. Мы начнем с того, что опишем, как происходит незаконный захват собственности. Тем самым мы определим внеправовые нормы, его регулирующие, и логику их функционирования. Затем мы опишем процесс развития внелегальных поселений и постепенное отступление правовых норм, терявших под собой почву. И, наконец, мы покажем, как теневики окончательно победили и установили новую систему прав собственности на землю.

Незаконный захват собственности

В ходе исследований сотрудники Института не нашли свидетельств того, что жизнь во внелегальных поселениях дезорганизована и анархична. Напротив, они обнаружили наличие ряда внеправовых норм, регулирующих в некоторой степени социальные отношения и частично компенсирующих отсутствие правовой защиты. Эти внеправовые нормы постепенно создают стабильность и гарантию неотъемлемости завоеванных прав.

С вод этих правил Институт назвал "системой внеправовых норм". Эта система, включающая как нормы теневого обычного права, так и правила, позаимствованные из узаконенной правовой системы, призвана управлять жизнью внелегальных поселений, когда отсутствуют или недостаточно полны законы. Теневики создали свой "закон", чтобы регулировать и упорядочивать свою жизнь и деловые отношения, вследствие чего он социально значим.

Мы выявили, по меньшей мере, два пути внелегального приобретения земли для строительства жилья. Первый -- это захват; второй -- незаконное получение сельскохозяйственных земель через ассоциации и кооперативы. В обоих случаях мы наблюдали функционирование некоторых элементов системы внеправовых норм.

Захват

Государственная или частная земля захватывается двумя способами, которые мы назвали "постепенным захватом" и "насильственным захватом".

Первый способ захвата -- это постепенное присвоение земли в уже существующих поселениях. Обычно это поселки сельскохозяйственных рабочих, окружающие фермы или имения, и шахтерские поселки, владельцы которых, как правило, имеют особые отношения с захватчиками (их работниками или арендаторами), а потому не заинтересованы в их изгнании. Владельцы, в основном, не очень ценят эту землю, которая и в самом деле малого стоит в сравнении со всем остальным имуществом, и не прилагают больших усилий, чтобы удержать ее за собой. Со временем приходят новые люди, не имеющие никаких отношений с владельцами. Они либо присоединяются к родственникам, либо им удается прикупить, арендовать, или просто захватить клочок земли. Так пришельцы постепенно оккупируют землю, примыкающую к первоначальному поселению, пока не завладевают всем районом. Поселения, создаваемые путем постепенного захвата, приобретают окончательную форму лишь в результате длительного процесса.

Чтобы владельцы отказались от попыток вернуть свою землю, эти "захватчики" должны обладать некоей "критической массой", позволяющей оказывать давление на владельцев земли и вести с ними переговоры. Действиями "захватчиков" руководит внутренняя логика, весьма схожая с той, о которой мы узнаем далее.

При втором способе захвата первоначальная связь между поселенцами и владельцами земли отсутствует. Именно по этой причине захват должен быть насильственным и внезапным. Однако он также требует комплексного, детального планирования. Согласно наблюдениям Института, насильственный захват начинается со встречи группы людей из одной семьи, квартала, района, каждый из которых заинтересован в жилье. Группа разрабатывает план захвата на одной или нескольких тайных встречах. Порой в этом участвуют профессиональные "захватчики" -- профсоюзные лидеры, политики или просто дельцы, предлагающие свой опыт в организации захватов в обмен на определенные политические или экономические соглашения.

После создания инициативного ядра проводятся встречи, на которых выбирают место для будущего поселения. Здесь оценивают приемлемость участка и трудности операции по захвату. Выбор общественных или частных земель для этой цели не случаен. Заговорщики оценивают шансы на успех в том или ином случае. Подсчитано, что за эти годы 90% насильственных захватов были обращены на казенные земли, особенно на бросовые и незанятые. Казенную землю присвоить проще, поскольку не затрагиваются ничьи личные интересы, а значит, нет причин для ответной реакции. Действуют и политические мотивы: правительство может с сочувствием отнестись к незаконному захвату собственности, увидев в нем стихийный акт справедливого перераспределения.

Как только земля выбрана, инициативная группа пытается убедить заинтересованные стороны, что им выгоднее поддержать захват, а не действовать разрозненно. Так начинается формирование "критической массы", достаточной, чтобы уменьшить вероятность вмешательства полиции или вторжения конкурентов, другой группы. Затем с помощью инженеров или студентов технических специальностей разрабатывается план строительства. Распределяются индивидуальные участки. Выделяются площадки под общественные сооружения (школы, медицинские центры или муниципальные службы) и зоны отдыха (парки или спортивные площадки). Производится перепись захватчиков и определяется величина взноса на общие расходы. Выбираются ответственные за переговоры с властями, за поддержание законности и порядка в поселении, за организацию сопротивления любым попыткам выселения (создание пикетов из поселенцев). Иногда нанимают адвокатов и заполняют официальные прошения о законном закреплении земли за поселенцами, так что любому представителю власти может быть предъявлена копия этого прошения с заверениями, что прошение рассматривается. Благодаря такому приему лидеры имеют основания утверждать, что они не грабят государственное имущество, а законным путем испрашивают право на владение землей и что они были вынуждены захватить землю лишь затем, чтобы предотвратить такой захват со стороны других, часто не существующих, внелегалов.

По завершении этих приготовлений начинается сам захват. Все делают ночью или ранним утром. Дату обычно выбирают под какой-либо гражданский праздник: так меньше вероятность быстрого возмездия со стороны сил закона и порядка. Захватчики -- их может быть сотня или сорок тысяч -- прибывают на арендованных грузовиках или микроавтобусах, привозя с собой колья, сваи, тростниковые маты и все, что нужно для возведения времянки. Заняв участок, поселенцы устанавливают множество государственных флагов, чтобы показать, что они не преступники, а патриоты, которые борются за свои права и социальную справедливость. Немедленно вслед за этим пикетчики обозначают границы участков измельченным мелом. Женщины и дети расчищают землю, и спустя несколько часов участки уже распределены и на каждом из них возвышается палатка из камышовых матов, по форме напоминающая эскимосское иглу.

Тут же разворачивается общественная кухня, которая кормит поселенцев в первые дни. Малышей собирают в группы, давая их родителям возможность выполнять порученные обязанности. В зависимости от исходных планов или размеров поселения, лидеры поселенцев могут дополнительно принимать и размещать людей, решивших присоединиться к захвату, увеличивая таким образом критическую массу. Часто одновременно с этим начинаются переговоры с ближайшим комитетом водителей микроавтобусов о том, чтобы продлить маршруты до нового поселения и обеспечить жителей транспортом. Как только земля захвачена, появляются уличные торговцы; они берут на себя обеспечение поселенцев пищей и другими товарами. Появляются и продавцы стройматериалов со всем необходимым для возведения первых домов.

Захватчики принимают также различные меры предосторожности, чтобы избежать репрессий и поддерживать законность и порядок внутри поселения. Формируются охранные пикеты, готовые с помощью камней, палок и других подходящих предметов отразить любую попытку выселения или наказать любого, кто нарушает порядок. Другой способ избежать репрессий или хотя бы уменьшить их эффективность -- дать поселению имя действующего президента, его супруги или других выдающихся политических деятелей, чтобы привлечь их симпатию. Так было в поселениях Марио Дельгадо де Одрия, Клоринда Малага де Прадо, Педро Бельтран, Хуан Веласко Альварадо, Виктор Рауль Айс де ла Торре, Вилла Виолетто и Пилар Норес де Гарсия, как, впрочем, и в других.

Наконец, если полиция пытается изгнать захватчиков, женщины и дети выстраиваются в шеренгу, чтобы вызвать сочувствие у властей и поставить полицию или войска в положение погромщиков.

Контракт на захват

В основе процесса захвата лежит ясная и четкая логика действий. Ничто не отдается на волю случая, все планируется. Поэтому перед началом захвата, как только инициативная группа, отличающаяся большей предприимчивостью, выявит общие интересы, проходят переговоры между будущими захватчиками. Именно в этом смысле мы говорим о "контракте на захват" как об источнике внеправовых норм и правил, определяющих жизнь во внелегальных поселениях.

Основу контракта формируют различные соглашения, необходимые для осуществления захвата. Положения контракта делятся на две группы: первые касаются создания поселения, его планировки и распределения участков, вторые -- ответственности и функций членов группы, отвечающих за выполнение условий контракта. Собственно к поселку относятся соглашения, закрепляющие планировку, распределение земли и организацию первоначальной переписи поселенцев. К самой нелегальной организации относятся соглашения, устанавливающие механизмы избрания лидеров, назначения ответственных за переговоры с властями или, при необходимости, с владельцами земли, определяющие распределение бюджета и назначение жалованья функционерам, порядок обновления результатов переписи населения. Эти же соглашения предусматривают поддержание закона и порядка, осуществление судопроизводства и даже организацию сопротивления.

Такие контракты характерны не .только для насильственных захватов. Они составляются и при постепенных захватах -- всякий раз, когда первоначальная группа захватчиков решает обосноваться на земле и установить систему взаимоотношений и процедуру принятия новых членов. Бывало, что инициативная группа пыталась ограничить приток новых членов и тем самым провоцировала принятие новых контрактов, враждебных по отношению к ней самой. Примером тому служат поселения Миронес Вахо, Рейнозо и Сан-Хосе де Трес Компуэртас, постепенно сформировавшиеся к 1961 г. по инициативе Федерации строителей, потребовавшей выделения для своих членов общественных земель в верховьях реки Римак после реконструкции канала в 1940 г. Тогда вспыхнули разногласия между различными организациями поселенцев, причем каждая требовала официального признания для своих и изгнания другой группы. Поскольку каждая группа требовала в свое распоряжение объекты коммунального обслуживания, доступ к которым не может быть ограничен (вода, канализация, электроснабжение), им пришлось к общей пользе примириться. Подобные столкновения скорее исключение, чем правило. Контракт на захват обычно открыт для участия, что важно для накопления критической массы и убедительной демонстрации того, что в данном случае социальные нужды выше требований закона и владельцам земли не стоит горячиться.

В общем, свободное согласие заинтересованных сторон и открытость для вхождения новых участников повышает действенность контракта, не обязательно фиксируемого на бумаге.

Ожидаемое право собственности

Реализация контракта на захват немедленно создает не имеющие юридических аналогов права на землю, которые мы обозначаем как "ожидаемые права собственности". Идея установления действительного права по собственной инициативе и вопреки принятым нормам может показаться странной. Однако наши исследования показали, что такого рода права постепенно, начинают преобладать в Лиме: из каждых 100 зданий, построенных в столице в 1985 г., 69 были под управлением внелегальной системы права и лишь 31 -- под управлением законной.

Но ожидаемое право собственности не дает владельцам тех выгод и преимуществ, что узаконенная система права. Такие права действуют временно, пока правительство не легализует теневые владения или пока с течением времени самодеятельные организации не обретут способности защищать свои права столь же эффективно, как и государство. Поэтому ожидаемые права набирают силу постепенно. В начале ожидаемое право основывается лишь на присутствии захватчиков на земле. Затем в его основу кладутся результаты переписи, которую они сами проводят, чтобы задокументировать факт владения землей и уменьшить потребность в своем постоянном физическом присутствии. В дальнейшем ожидаемое право получает опору в деятельности властей. Каждый из 159 шагов по бюрократическим лабиринтам, которые поселенцы должны сделать, чтобы легализовать поселение, получить право собственности на землю, объединить свой район с городом, -- а процесс этот занимает в среднем до 20 лет, -- повышает надежность и стабильность искомых прав. Тем не менее, возрастающая уверенность в своих правах не означает полной интеграции в административно-правовую систему. Это скорее исключение из правил, но поселенцы рассматривают его как сигнал для увеличения инвестиций в строительство. Как только становится ясно, что государство не намерено разгонять поселенцев, они начинают строить дома из материалов более подходящих, чем тростниковые маты. Строительство, в свою очередь, сильно укрепляет ожидаемые права, поскольку в Перу политически невозможно снести должным образом построенный дом. И сами дома могут рассматриваться как первое документальное подтверждение права на землю. Вложение средств в жилищное строительство определяется, таким образом, степенью правовой защищенности поселения. Чем выше защищенность, тем основательней идет строительство, и наоборот.

Чтобы проиллюстрировать данную ситуацию, исследователи Института выбрали в качестве примера нелегальные поселения Марискал Кастилья и Даниэль Алкидес Каррион, построенные одно рядом с другим почти одновременно и населенные людьми с одинаковыми социально-экономическими характеристиками. Они различаются только уровнем правовой защиты: первое считалось постоянным, а второе -- временным. В итоге среднее вложение средств в строительство домов в защищенном законом поселении было в 41 раз выше, чем во временном поселке. Даже если учитывать только ценность земли без строений, то ценность домовладения в легализованном поселении было в 12 раз выше, чем в нелегальном. Взяв для большей наглядности и достоверности 37 поселений, представляющих весь спектр условий и районов Лимы, исследователи Института обнаружили, что средняя ценность легализованных построек была в 9 раз выше, чем внелегальных.

Приведенные примеры показывают, что, хотя ожидаемое право собственности создает некоторую стабильность и гарантию владения землей, чтобы сделать возможным строительство на ней жилья, оно не достаточно для вложения в строительство крупных средств. Люди, по меньшей мере, в 9 раз более склонны вкладывать деньги, когда получают какую-либо защиту со стороны системы законного права.

Несовершенство ожидаемого права демонстрируется тем фактом, что оно не предоставляет захватившим землю тех же прав на строения, что и обычным владельцам. Пока нет окончательного права владения, продажа земли и сдача построек в аренду запрещены законом. Поселенцы могут использовать землю, жить на ней, ходатайствовать о собственности на нее, но при этом они всегда уязвимы, что заставляет их принимать дорогостоящие меры предосторожности. Ситуация особенно осложняется, когда дело доходит до распоряжения собственностью.

Когда, например, возникает необходимость продать собственность, то продают лишь строения, но не саму землю. Тем самым маскируется реальный факт продажи всей собственности, поскольку по поводу собственности на строения вопросов не возникает. А земля продавцу не принадлежит. Более того, пока отсутствует окончательное право собственности и система неузаконенных норм защищает лишь тех, кто ее выдумал, продажа должна быть одобрена жителями поселения, особенно на ранних стадиях его формирования. Покупатели обязаны гарантировать собранию жителей свою готовность присоединиться к существующему контракту и любым дополнительным договорам. Позднее, когда поселение приобретает большую правовую защиту, продажа совершается просто по соглашению между сторонами, как это имеет место в обычном обществе, без одобрения собранием жителей. Продажа земли, однако, всегда регистрируется в простейшем регистре недвижимости, который ведет данная внелегальная организация.

Наконец, когда власти решаются окончательно легализовать поселение, они опираются на записи в этом регистре, так что, в конце концов, эта внезаконная правовая система выполняет свое предназначение. Аренда не менее сложна, поскольку есть опасения, что власти примут арендатора за владельца земли. Поэтому аренду часто маскируют под временное проживание, а владелец живет под одной крышей с арендатором.

Мы видим, что, при всей изощренности внезаконной системы права, посредством которой жители внелегальных поселений защищают себя, из-за внелегального способа обретения собственности на них ложится множество издержек. В состав этих издержек входят: организация и проведение захвата земли, риск того, что их изгонят или переместят, длительный период правовой незащищенности, жизнь без простейших бытовых удобств и отсутствие обычной городской инфраструктуры. Поселенцы обречены на связывание или расточение значительных ресурсов, поскольку им приходится постоянно находиться на месте, утверждая своим присутствием права на него. В конечном итоге, они получают собственность, в отношении которой могут располагать лишь ограниченными правами.

Вопреки видимости, захватчикам приходится очень дорого платить за свою землю. Поскольку денег у них нет, они платят своим собственным человеческим капиталом. Мы живем в недешевом обществе, где люди оказываются многообразно обремененными не только когда они желают получить выгоды от пребывания в мире с законом, но и когда они решают действовать нелегально.

Внелегальные организации

Внелегальные организации создаются и формируются самими поселенцами ради того, чтобы исполнить контракт на захват. В течение многих лет этим организациям присваивались различные официальные наименования: ассоциации городского развития, ассоциации поселенцев, поселковые организации, советы поселенцев и коммунальных комитетов, организации поселенцев. Независимо от названия, все внелегальные поселения всегда имели демократическое управление с четко обозначенной организационной структурой, состоящей из центрального руководства -- исполнительного органа, и общего собрания -- совещательного органа. Это резкий контраст с картиной легального общества, где в то же самое время законодательная и исполнительная власти в значительной степени были сконцентрированы в кабинетах фактических правителей страны. Во времена диктатуры даже органы местного самоуправления не избирались и не функционировали столь же демократично, как внелегальные организации.

Организации, возникшие в результате выполнения контракта на захват, -- не единственные во внелегальных поселениях. Действует и множество других, заботящихся об удовлетворении разнообразных потребностей поселенцев, и они очень похожи на те, что существуют в легальном обществе. Это, например, клубы матерей, родительские ассоциации, школьные советы, спортклубы и церковные центры. Исследования Института показывают, что захватывающие землю внелегальные организации стремятся к защите и приумножению полученной собственности. Для этого они ведут переговоры с властями, поддерживают законность и порядок, регистрируют собственность в поселках и создают местное судопроизводство.

Первейшая задача внелегальных организаций -- налаживание переговоров с властями, поскольку система внезаконных норм хотя и позволяет им владеть землей, строить на ней и даже использовать ее в хозяйственных целях, права эти относительно неполны и уязвимы. Поэтому важно упрочивать эти права путем переговоров с правительством. Предметом переговоров могут быть такие вопросы, как признание полученных прав, предоставление основных услуг и создание инфраструктуры, а также другие проблемы, порождаемые самим фактом внелегальности поселков. Переговоры с политиками и бюрократами требуют поддержания контактов, сбора информации и затрат времени. Соответственно, внелегальные организации пытаются найти компетентных лидеров и достаточное количество политических и бюрократических контактов, чтобы иметь поддержку. Жители поселения, не задумываясь, сместят свое руководство, если оно потеряет связь с властями. Такая ориентация с годами развила гибкий политический прагматизм.

Поддерживая законность и порядок, организации борются и против обыкновенных преступников. В процессе захвата для защиты поселенцев формируются пикеты, они охраняют поселок и принимают новых членов. Когда же поселение создано, эти задачи выполняют сами жители или специально назначенные комитеты. Но в любом случае, при нападении поднимается тревога -- с помощью свистков, фонарей, сигнальных ламп, и поселенцы, вооруженные палками и мотыгами, отражают нападение.

Поскольку внелегальные организации стремятся повысить уровень жизни своих членов и ценность их собственности, они заботятся о наличии коммунальных услуг. С этой целью выбирают особые комитеты для подключения к системам водоснабжения и канализации, электроснабжения, для строительства дорог и тротуаров. Бюджет этих комитетов составляется из взносов поселенцев, за вычетом издержек на содержание лидеров, организацию общественных работ, прохождение бюрократических процедур, подкуп официальных лиц. План расходов утверждается общим собранием поселенцев.

Для сокращения затрат жители поселков сами выполняют многие общественные работы. В зависимости от дипломатического умения лидеров и благосклонности властей, можно убедить государственные или некоторые частные организации выполнить работу бесплатно или покрыть расходы. Часто для выполнения работ заключается договор с легальными подрядчиками.

Другой задачей внелегальных организаций является ведение регистра земель, чтобы знать, кто каким участком владеет. Регистр нередко ведется в записной книжке или даже ни протоколах общих собраний. Чтобы список владельцев и участков не устаревал, в период, предшествующий возможному официальному признанию, перепись повторяют. Поэтому результаты каждой переписи являются временными и в случае расхождения корректируются в соответствии с реальным состоянием дел.

Поскольку перепись -- единственный источник информации, после длительной бюрократической процедуры государство документально подтверждает данные этих регистров. В отличие от того, что имеет место в остальной части города, большинство земель во внелегальных поселениях регистрируется не государством, а только в этих внелегальных регистрах. Если бы в какой-то момент у государства возникла нужда завести обязательный учет продаж (передач) собственности, внелегальные поселения представили бы большую часть нужных данных раньше, чем легальный сектор.

Внелегальные организации развития собственности на свой манер осуществляют правосудие по крайней мере в двух сферах: в земельных споров и уголовных преступлениях. Им пришлось взять на себя разрешение земельных споров главным образом потому, что судебная система государства, перегруженная множеством проблем, здесь совершенно бездействовала. Правительство перенесло ответственность за разрешение этих конфликтов с судебной системы на правительственную бюрократию. Последняя оказалась совершенно подавлена напором поселенцев и вынуждена либо закреплять решения, принятые внелегальными организациями, либо вмешиваться на самой последней стадии разбирательства. Были даже случаи, когда неразрешенные споры неофициально передавались на рассмотрение мирового судьи, а не компетентным правительственным органам. Такие мировые суды в разрешении споров опираются, как правило, на внезаконные нормы, поскольку именно система внезаконного правосудия оказывается здесь вполне адекватной. А зачастую и вообще не существует узаконенных правовых норм, которыми можно было бы руководствоваться.

Все это поощряет использование внезаконного судопроизводства для разрешения земельных споров. Лидеры и общее собрание внелегальной организации действуют как суды первой и второй инстанций соответственно и разрешают споры относительно конкурирующих прав, нарушений договоров продажи или аренды, межевых линий и даже внутрисемейные споры о владении землей. Однако, согласно расчетам наших экспертов, 13% участков, зарегистрированных во внелегальных поселениях, являются предметом тяжбы. Это свидетельствует о том, что отсутствие правопринудительных полномочий подрывает эффективность данной системы правосудия.

Поскольку внелегальные организации должны поддерживать законность и порядок, они неизбежно вырабатывают критерии правосудия также и по уголовным делам. Если, к примеру, совершено нападение, то перед судом предстают как обвиняемый, так и потерпевший. Обвиняемый защищает себя сам. Разрешено предъявление доказательств, в том числе свидетельских показаний, которым придается большое значение. Жюри, состоящее из глав семейств, выносит приговор. Любопытно, что перуанская судебная система обходится без суда присяжных, предпочитая профессиональное судопроизводство, которое опирается на неумирающий предрассудок, будто бы средний перуанец настолько необразован в гражданских делах, что ему нельзя доверить ответственность за решение -- виновен ли обвиняемый.

Предусмотрен большой диапазон наказаний, зависящих от тяжести преступления. За обычные преступления назначаются телесное наказание, выставление перед народом в обнаженном виде или изгнание, причем в последнем принимают участие все жители поселения, изгоняя преступников с их участков. Если те сопротивляются и изгнание не может быть завершено враз, то новым жителям обычно разрешают селиться на части земли, принадлежащей преступнику, так что рано или поздно отверженный лишается полностью или частично своего ожидаемого права собственности.

Убийц обычно передают в руки полиции, если преступника прежде не успевают линчевать. Изнасилование детей карается смертью. Пойманных насильников, именуемых в народе "чудовищами", обычно линчуют. Когда полиция обнаруживает тело, она мало что может выяснить и ограничивается доставкой тела в морг, молчаливо смиряясь с существованием внелегальной системы правосудия. Все наказания подчинены обычаю -- во внелегальных поселениях не существует письменных кодексов. Последнее военное правительство попыталось в 1975 г. на Вилла эль Сальвадор упорядочить и систематизировать систему наказаний, но ничего не добилось, поскольку жители не поддержали эту инициативу чиновников.

Незаконная продажа земли

Захват -- первый внелегальный способ приобретения собственности для строительства жилья; второй способ -- незаконное приобретение сельскохозяйственных земель через ассоциации и кооперативы.

В 70-х годах правительство в качестве одной из составных частей аграрной реформы призвало- к экспроприации и перераспределению между крестьянами обрабатываемых земель. По иронии судьбы это привело к падению цен на сельскохозяйственную землю: угроза экспроприации снизила ее ценность и подтолкнула многих владельцев к распродаже участков, что резко увеличило предложение. В то же время нелегальная экономика значительно повысила доходы больших групп населения (водителей микроавтобусов, уличных продавцов, владельцев подпольных промышленных предприятий), и у них теперь появилась возможность приобретать землю. Это дало толчок к появлению второго метода внелегального захвата. Его суть в тайном сговоре будущих поселенцев с владельцами сельскохозяйственных земель в предместьях Лимы, которым грозит скорая экспроприация, о тайной продаже земли для создания нового внелегального поселения.

При этом применяется масса уловок. Первая состоит в организации ассоциаций и кооперативов, благодаря чему покупатели не только обретают не вызывающее подозрений юридическое лицо, но и получают право на государственную защиту -- как организация по жилищному строительству. А социальный статус кооперативов вообще делает политические репрессии немыслимыми. Другая уловка заключается в том, что владельцы земли и теневики имитируют захват. Стоит им прийти к соглашению, члены ассоциации или кооператива разыгрывают захват, а владельцы земли не сопротивляются. С точки зрения властей, это лишь еще один насильственный захват.

Таким путем некоторые частные владельцы земли сумели избежать отрицательных эффектов аграрной реформы. Они продают свою землю ассоциациям или кооперативам дороже, чем получили бы при экспроприации, но ниже нормальной рыночной цены. Ассоциации, дешево приобретая прекрасную землю, частично компенсируют издержки на захват и несколько укрепляют свои права. Военному правительству не было никакого политического смысла зажимать те самые кооперативы, которые оно само же превозносило как средство достижения социальных перемен.

В 1976 г. государство само связало себе руки. Тогда был принят закон, запрещающий экспроприацию сельскохозяйственной земли под городское строительство. У владельцев земли вследствие этого появился благодатный период для переговоров о продаже земли, а у внелегалов -- запас времени, чтобы организоваться. В том же году государство пересмотрело национальные строительные правила, впервые разрешив вести строительство на земле поэтапно, с соблюдением более простых правил, чем прежде. Это позволило ассоциациям и кооперативам создавать свои районы застройки и возводить дома на законных основаниях, не возбуждая подозрений в том, что земля занята незаконно.

Так начался крупнейший за всю недавнюю историю Лимы бум скупки сельскохозяйственных земель и городского строительства. Разоренные контролем цен, субсидированным импортом, отсутствием гарантированных прав собственности в сельских районах, крестьяне, для выгоды которых и осуществлялась аграрная реформа, продавали землю ассоциациям и кооперативам так же, как прежде это делали землевладельцы -- вопреки запрету Закона об аграрной реформе.

Второй внелегальный метод получения собственности на землю для жилищного строительства не менее сложен, чем захват. В этом случае будущие поселенцы прежде всего создают ассоциацию жилищного строительства или кооператив, определяют участок сельскохозяйственной земли, подходящей для строительства нового поселения, оформляют контракт с владельцами земли, соединяют вместе критическую массу людей и достаточную сумму денег и даже разыгрывают насильственный захват.

По данным Института, в 1985 г. таким способом приобрели землю 269 организаций: 105 ассоциаций для жилищного строительства, 86 жилищных ассоциаций и 76 кооперативов присоединили к городу с помощью таких незаконных приемов около 3400 га сельскохозяйственных земель. Это около 34 млн. м², или примерно половина площади молодого города-новостройки. По меньшей мере 60% поселений были созданы ассоциациями и кооперативами после аграрной реформы, и если прежние темпы роста сохранятся, то такой способ освоения территорий станет преобладающей моделью внелегальной застройки столицы.

На практике существуют небольшие различия между более новыми внелегальными поселениями и теми, что возникли в результате захвата. Различия заключаются в том, что государственные власти часто соглашаются признавать "новыми городами" или "окраинными поселениями" те группы, которые на самом деле являются ассоциациями и кооперативами. Разницу между последними определить нелегко, поскольку она сводится к юридическим тонкостям. Ассоциации и кооперативы являются юридическими лицами, которые возникают до продажи земли и даже до имитации захвата. Однако правовой статус и внутренняя организация их различны. Ассоциации для жилищного строительства и кооперативы пользуются налоговыми привилегиями и вследствие этого подлежат контролю со стороны различных правительственных органов, в то время как жилищные ассоциации никак не контролируются, поскольку не имеют никаких льгот.

Подводя итог, можно сказать, что радикальная перемена правил владения сельскохозяйственной землей в сочетании с другими изменениями в законах потребовала новых приемов приобретения земель под городское строительство. Результатом стали тайные соглашения между ассоциациями и кооперативами, с одной стороны,, и владельцами земли (первоначальными или получившими ее в результате аграрной реформы) -- с другой. Таким способом удавалось одновременно вовлекать в городское строительство землю, на которой закон запрещал строить что-либо, и избегать экспроприации земель.

Нелегальные брокеры по недвижимости

В незаконную продажу сельскохозяйственных земель профессионалы оказываются вовлеченными в большей степени, чем в захват. Группа, организующая ассоциацию или кооператив, часто состоит из представителей делового мира, способных собрать трудно доступную информацию, необходимую для организации такого рода сделки. Эти "спекулянты" на деле являются нелегальными брокерами по недвижимости.

Первая задача нелегального брокера -- соединить предложение и спрос. Для этого он должен создать ассоциацию для жилищного строительства, жилищную ассоциацию или кооператив. Затем ему требуется найти пригодный для строительства участок земли. Это сложно: сделка обходится дорого, и необходимо прежде собрать определенную информацию, а затем представить ее на рассмотрение будущих поселенцев.

В функции предпринимателя входят переговоры с владельцами сельскохозяйственных земель. Это весьма хитрая задача, поскольку сторонам предстоит договориться не только по поводу участка и цены, но и о том, как они скроют сделку. Приходится вовлекать в дело представителей власти.

Далее, нелегальные брокеры, как и при насильственном захвате земли, должны собрать критическую массу участников, необходимую для организации сделки. Нужно найти и выявить общие интересы потенциальных участников. Брокер должен удостовериться, готовы ли участники отстаивать свою собственность в самом начале, когда возможны попытки применить к ним силу, либо по меньшей мере жить некоторое время в сараях и шалашах; далее, намерены ли они строить основательно, в том числе -- участвовать в строительстве инфраструктуры; и последнее: составят ли они сплоченную группу, способную к мирному сотрудничеству. При необходимом техническом содействии разрабатывается план застройки. Изучаются возможности скорейшего проведения канализации, электричества и дорог. Членам ассоциации или кооператива могут быть предложены либо стандартные планы жилищ, либо услуги профессиональных архитекторов и проектировщиков.

Как только рекрутировано достаточное число участников и установлены размеры индивидуальных взносов, брокеры собирают деньги для покупки земли, завершают сделку с владельцами и продумывают организацию захвата в течение согласованного периода. Поскольку закон запрещает владельцам продажу земли, а кооперативам и ассоциациям запрещено использовать сельскохозяйственную землю под городские нужды, имеется риск правительственного вмешательства. Чтобы избежать этого, нелегальные брокеры инсценируют захват: в установленный день будущие жители выбрасывают десант, водружают национальные флаги, развешивают циновки и маты и прочее, -- все как в жизни.

Брокеры не оказывают бесплатных услуг. Они получают часть денег из взносов членов ассоциации, а также имеют право на какое-то число участков земли, которые они продадут, когда поселение будет создано и цена участков возрастет. Это вызывает враждебное отношение к брокерам со стороны властей, непрестанно их преследующих. Но от этого ни важность работы нелегальных брокеров, ни разумность принимаемых ими решений не уменьшаются. Ни один человек в отдельности не способен выдержать издержки нелегальных земельных операций, поэтому будущим поселенцам нужны услуги профессионалов, которые берут на себя организацию кооперативов и ассоциаций, как и другие предварительные хлопоты.

Эволюция внелегального жилищного строительства

Массовый характер, политические интриги и обмен услугами способствовали постепенному развитию внелегальных поселений. Чтобы более четко описать этот процесс, мы выделили в описании десять исторических стадий, каждая из которых показывает, как официальные структуры постепенно сами готовили почву для внелегального жилищного строительства.

Возникновение внелегальности

Власти сами создали пространство для внелегальности, когда в первые десятилетия этого века пошли на нарушение законов, регулирующих городское строительство, и подменили общие правила системой классовых привилегий, взяток и прочими закулисными махинациями.

Примерно в то время начиналась вполне легальная застройка жилых кварталов на землях бывших имений или усадеб, прежде всего для удовлетворения жилищных потребностей высшего и среднего классов. Так застраивались районы Линс (1921 г.), Хесус Мария (1923 г.), Магдалена Вьеха (1924 г.) и Сан-Исидро (1926 г.). При осуществлении этих проектов застройщики, землевладельцы и подрядчики выполнили не все требования многочисленных законов. Были получены не все разрешения, часть общественных зданий осталась незавершенной, застройка велась не комплексно, осуществлялись сделки, сомнительные с точки зрения закона. Другими словами, традиционные проекты оказывались, по сути, вполне внелегальными.

Позднее, еще до начала массовой миграции, те же застройщики начали возводить кварталы для простонародья. При этом использовались недавно приобретенные навыки, т.е. строительство велось с отклонениями от законов. Был достигнут примерно современный уровень внелегальности строительства.

Современник тех событий Карлос Альберто Изагирре писал об этом:

"... ни один из заключенных контрактов не предусматривает передачу прав собственности. Такие контракты позволяют, однако, покупателю строить на участке как ему вздумается. Этого оказалось достаточно, чтобы вдоль болот, на месте гниющих руин, возникли тысячи домов, не отвечающих даже элементарным требованиям гигиены, без водопровода и канализации. Немощеные, не имеющие тротуаров улицы завалены грудами камней. Каждый угол и каждый пустырь становятся общественными туалетами. Посреди всего этого "арендатор" участка (поскольку по контракту он не является владельцем) делает глиняные кирпичи или покупает их, если не может делать сам, И мало-помалу, с помощью жены и детей, вечерами, после работы строит свой дом, свое убежище от арендной системы" [Carlos Alberto Izaguirre, La Logislacion у la Compraventa de Lotes de Urbanizaciones (Lima: Comparia de Impresiones у Publiddad, 1943), pp. 307--308].

Если бы мы не знали, что Изагирре описывал ранние стадии строительства районов Чорильос, Чакра Колорадо или некоторых кварталов района Римак, мы подумали бы, что он описывает начало застройки современных внелегальных поселений.

Власти все же пытались вмешаться в дело. В 1915 г. Провинциальный совет принял указ, требовавший получения разрешений на застройку и запрещавший продажу участков там, где еще не создана базовая инфраструктура. Семь лет спустя, 6 октября 1922 г., когда стало ясно, что эти требования не исполняются, президент Ау густо Б. Легия издал декрет, еще раз подчеркивавший, что инфраструктура должна существовать до продажи земли. Через два года, в 1924 г., тот же президент обнародовал первые в истории страны правила, регулирующие городское развитие. Это была попытка упорядочить законы и обеспечить их исполнение. В 1928 такую же попытку сделал Конгресс, одобрив два закона, которые подчеркивали обязательство создавать инфраструктуру до продажи земли и определяли порядок государственного вмешательства.

За провалом указа 1915 г. последовали провалы декрета 1922 г., правил 1924 г. и, наконец, закона 1928 г. Возрастающее внимание со стороны властей -- сначала муниципальных, затем исполнительных и, наконец, законодательных -- свидетельствует не только о растущей озабоченности государства этой проблемой, но также и о неэффективности мер, предпринятых для ее решения.

Правительство в конце концов потеряло терпение и в сентябре 1931 г. объявило, что все районы -- принадлежащие высшему, среднему или низшему классу, -- в которых требуемые законом городские строительные работы не были выполнены, считаются сельскими, а значит -- к городу отношения не имеют. Другими словами, кварталы Сан Исидро, Хесус Мария, Чакра Колорадо и Манзанилло были, среди прочих, объявлены сельскими районами, а дома и строения, возведенные там, несуществующими. Разумеется, эта декларация правительства осталась без последствий.

Позднее стало возможным договариваться о применимости государственных законов, но их принудительное осуществление могло бы привести лишь к полному расхождению буквально с каждым их положением. Деятели легального бизнеса, обладавшие необходимым политическим влиянием, экономическими возможностями или социальным статусом, сначала договаривались с властями об урбанизации жилых кварталов для высшего или среднего классов, но под впечатлением полученных прибылей решили строить и продавать жилые кварталы и для народа. Менее всего при этом считались с буквой законов или правил. Имели значение только договоренности между чиновниками и дельцами, заинтересованными в строительстве таких кварталов. Эти договоренности стали новым законом для участвующих сторон. Можно без преувеличения сказать, что каждый, имеющий необходимое политическое влияние, экономические возможности или социальный статус, мог игнорировать закон.

Жителей Лимы явно не слишком беспокоило такое положение. Лима была относительно небольшим городом с населением около полумиллиона человек, и никто не мог предугадать, что беззаконие способно стать проблемой, которая преобразует сами основы общества. Застройщики и не подозревали, что найденный ими способ договариваться о порядке работ и о несоблюдении отдельных правил при нарастании волн миграции перуанцев из сел в города будет подхвачен и с размахом развит внелегальными застройщиками; во имя "обострения противоречий системы", выражаясь, обычным марксистско-ленинским жаргоном левоэкстремистских агитаторов.

Признание через переселение

Попав в Лиму, мигранты в полной мере использовали выгоды того, что законы растяжимы и к их нарушению все привыкли. Удобно было и то, что первые вполне внелегальные операции совпали с бумом в строительстве, который со временем опрокинул все вековые традиции. [Исследователи расходятся в определениях даты появления первого неформального поселения. По данным исследования 1959 г., старейшее поселение относится к 1910 г. Позднее Хосе Матос Map назвал датой первого поселения 1924 г. Сравнительно недавно было предложено считать такой датой 1906 г. В ряде исследований старейшим внелегальным поселением в истории республики предлагают считать город Суллану, существование которого было признано актом Конгресса после захвата штата Зуяна в 1839 г. Любая попытка такого рода уточнений представляет чисто академический интерес, поскольку до начала массовой миграции численность жителей в такого рода поселениях была заведомо невелика.] Вторая историческая стадия наступила, когда государство косвенно признало ожидаемое право собственности, взяв на себя ответственность за перенос некоторых внелегальных поселений.

Десятилетия с конца 20-х годов до конца 50-х были периодом постепенных захватов земли. Там где стояли несколько бараков сельскохозяйственных рабочих, придорожный трактир или заброшенный старательский лагерь начинали множиться люди и жилища. Холмы близ центра Лимы, старые сады, берега ирригационных каналов, даже свалки -- постепенно заселялись. С начала 20-х годов город стал переполняться людьми, но ничего не делалось, чтобы облегчить им процесс получения земли. Ответом было возникновение внелегальных поселений, и государству мало-помалу пришлось признать постепенный захват как способ приобретения собственности. (К 1960 г. из 157 пригородов Лимы 130 были заселены постепенно, и только 24 были результатом насильственного захвата.)

Первое косвенное признание пришло в результате стихийного бедствия, когда разрушенный поселок был перенесен на общественные земли. В 1915 г. на отмели реки Римак началось строительство поселения, известного под названием Кантагало. В начале 1932 г. в результате разлива реки была уничтожена часть поселения и пострадали многие его жители.

Официальные власти, до этого просто игнорировавшие малочисленные и малонаселенные внелегальные поселки, оказались перед проблемой осознания. Встав перед дилеммой, правительство командора Санчеса Серро, которое старалось быть отзывчивым к нуждам народа, чтобы показать свое отличие от свергнутого им правительства Аугусто Б. Легия, и при этом имея в виду соперничество с нарождавшимся Революционным альянсом американского народа (APRA), -- решило временно переселить пострадавших от наводнения в район Серро Сан Кристобаль. Район получил название Летиция -- в память о конфликте, возникшем между Перу и Колумбией примерно тогда же из-за города на берегу Амазонки с тем же названием. Первые жители Летиции селились у подножья холмов, следующие -- немного повыше и так пока не заняли весь район. Таким образом, население поселка составили частично переселенцы, частично новые пришельцы. Решение правительства Санчеса Серро явилось поворотной точкой, поскольку впервые государство признало за жителями внелегальных поселений права, которые подлежат защите и даже возмещению за государственный счет.

Очевидно, что организации поселенцев в том виде, как они появились позднее, в те времена не существовали. Поскольку переселение было произведено официально, жители ощущали относительную защищенность своих прав на землю и не нуждались в организации для их защиты. Более того, поскольку тогда не было особенной надежды на получение городских удобств, жителям не было смысла создавать подобную организацию.

Эпизод с Летицией показал людям, что появилась внелегальная альтернатива жизни в трущобах. К 1940 г. внелегальные поселенцы уже отвоевали для себя небольшое жизненное пространство в городе: из каждых 100 домов, построенных в тот год, 4 было построено внелегально и 96 -- легально.

Политическое признание захватчиков

Третья стадия ознаменовалась тем, что различные политические группы начали конкурировать за симпатии и поддержку жителей внелегальных поселений, обещая им если не официальное признание их собственности, то хотя бы что они не будут выселены. Сначала APRA, затем Мануэль А. Одриа и, наконец, в 50-х годах политик и журналист Педро Г. Белтран сделали внелегальные поселения и их жителей важнейшими участниками городской жизни. С тех пор без них не могли обойтись ни одно правительство, ни одна политическая партия.

Количество "захватчиков" после 1940 г. постоянно нарастало, хотя поселения еще не были плотно заселены. Движение резко усилилось после землетрясения 1940 г., которое разрушило значительную часть города и обострило потребность в жилье. Так, пока еще не очень значительное внелегальное жилищное строительство начало возбуждать растущий интерес политиков, особенно с той поры, когда стали заметны массы людей, неудовлетворенных положением дел и требующих улучшений. Некоторые политики обратились к жителям внелегальных поселков за поддержкой, предлагая им всевозможные блага, но одновременно возникла озабоченность среди тех, кто понял, что эти массы потенциально революционны. Представители официального общества вдруг увидели в этих людях, которых прежде считали всего лишь наглецами, заселившими городские окраины, одновременно и угрозу, и шанс: угрозу возможного гражданского неповиновения и восстания, и шанс получить голоса и политическую поддержку новых избирателей.

Поселенцы же постепенно осознавали общность своих интересов и возможность выгодно использовать свои голоса на выборах. Политики предложили им признание, в котором отказывал закон. Основа взаимопонимания была ясна: поселенцам нужно прекратить репрессии против себя и улучшить свои позиции на переговорах с властями; политические деятели нуждаются в расширении поддержки, чтобы выиграть выборы или завербовать сторонников для революционных преобразований. Выход на политическую арену дал внелегальным жителям Лимы возможность вести переговоры с властями не только о прекращении полицейских преследований, но и о предоставлении им городских услуг, о поддержке и даже признании их прав на землю.

Условия обмена были в пользу внелегальных поселенцев, поскольку они никогда не чувствовали себя в долгу перед политиками, которые им покровительствовали, тогда как последним приходилось предоставлять услуги авансом, чтобы получить хоть какую-то поддержку. Вообще говоря, мигранты всегда рассматривали политические союзы как своего рода инструмент. В итоге хотя временами и могло показаться, что некие политики пользуются симпатиями новых горожан, но только на первый взгляд. Политикам не удавалось надолго сохранять эту поддержку, она всегда была пропорциональна тому, что могли предложить им в любой данный момент сами политики.

Такое отношение влияло и на избрание лидеров внелегальных поселений, и на срок пребывания их у власти. Как правило, поддерживали тех, кто имели или мог быстро получить какой-то доступ к правительственным органам. Когда выяснялось, что вожак потерял или не наладил связи, его немедленно отстраняли от дел. Первая значительная волна политически организованных захватов земли совпала с избранием в 1945 г. президентом республики Хосе Луиса Бустаманте-и-Риверо. Может быть она началась за год до его официального вступления в должность. К тому времени из каждых 100 домов в Лиме, 15 строились внелегально, 85 -- легально. APRA, бросившая все свое влияние среди избирателей на поддержку Бустаманте, была явным врагом существующего порядка. Изначально марксистская по духу, эта партия создала объединенную организацию, которая в рамках движения к классовому согласию в Перу претендовала на представительство интересов нарождающихся городских групп. В результате эта партия почти инстинктивно симпатизировала внелегальным поселенцам и видела в них потенциальную базу поддержки своих политических амбиций и революционных планов. Действуя через свои профсоюзные ячейки, партия помогла организовать ряд насильственных захватов. Другие левые группы последовали примеру APRA. Желание стать выразителями политических интересов жителей внелегальных поселков заставило их рассматривать захваты земли как акты борьбы за социальную справедливость.

Эта форма участия в политической жизни оказалась очень продуктивной в период конституционного правления президента Бустаманте. При наличии политической поддержки, полиция не могла выдворить людей с захваченной земли, хотя попыток пресечь эту практику было больше, чем прежде. Участие политиков сделало вмешательство полиции неэффективным, а народную инициативу -- всемогущей. И внелегальный сектор разрастался. К 1948 г., когда президент Бустаманте был смещен генералом Мануэлем А. Одриа, из каждых 100 новых домов Лимы 19 было построено внелегально и 81 -- легально.

Генерал Одриа объявил себя президентом и -вступил в соперничество с APRA и левыми марксистскими партиями за политическое влияние во внелегальных поселках. Будучи министром внутренних дел за год до переворота, Одриа знал проблему не понаслышке и мог изобрести стратегию, как одновременно заручиться симпатиями жителей внелегальных поселков и удовлетворить влиятельные группы, заинтересованные в сохранении статус-кво. В то время основным приемом внелегалов был еще постепенный захват земли, хотя уже учащались и насильственные захваты, в результате которых появлялись все более и более густонаселенные поселения. Главным из них было Сан Мартин де Поррес, первоначально именовавшееся "Район промышленных рабочих им. 27 октября" -- в честь даты, когда генерал Одриа захватил власть.

Благодаря взаимоотношениям и связям с простонародьем, режим генерала Одриа мог предложить обществу лояльность со стороны внелегальных поселений. Правительство использовало возможность давать права на землю, чтобы, не неся серьезных расходов, уменьшить опасность политических беспорядков. В обмен на каждый акт помощи Одриа получал чуть большую политическую поддержку, а то и нейтральное отношение со стороны прагматически настроенных жителей поселений.

Политика генерала Одриа была также на руку городским и сельским землевладельцам. Поддерживая создание внелегальных поселений, он способствовал заселению городских окраин и ликвидации трущоб в центре города, на месте которых возникали новые дома и торговые центры. Это вело к повышению цен на землю и было выгодно для владельцев недвижимости. Такая политика косвенно поощряла миграцию, и, значит, способствовала сохранению традиционного уклада в деревне, что было выгодно сельским землевладельцам. Некоторые специалисты истолковывали политику городского строительства в этот период как обдуманную правительственную стратегию, имевшую целью привлечь в Лиму большую часть самых настойчивых и предприимчивых людей, чтобы смягчить конфликты в деревне. Поощряя захват преимущественно государственных пустующих земель, режим Одриа рассеял опасения частных землевладельцев. При нем также начала осуществляться программа строительства недорогих жилищ, задуманная еще при президенте Бустаманте для уменьшения социальной напряженности.

Городские низы одобряли политику Одриа, поскольку благодаря благосклонности диктатора выросли их шансы на получение жилья и укрепилось ожидаемое право собственности. По подсчетам Дэвида Кольера, в правление генерала Одриа лишь в 15% случаев захват земли вызывал вмешательство полиции и лишь в 10% случаев за этим следовало изгнание захватчика. Другими словами, 9 из каждых 10 захватов были обречены на успех. По данным того же Кольера, существовал молчаливый сговор между правительством Одриа и лидерами захватчиков. Разумеется, встреч с самим президентом не было, но происходило общение с представителями или лидерами его политической группы. Сам факт, что подобные встречи и переговоры имели место, показывал внелегалам, что они -- не только желанная база поддержки для таких политических сил как APRA и левые марксистские партии, но и возможный источник "легитимности" для диктаторского режима генерала Одриа.

Следует отметить, однако, что режим Одриа никогда полностью не полагался на поддержку внелегалов, возможно, памятуя о том, что они поддерживали APRA и затем отвернулись от нее, как только она потеряла власть. Одриа использовал патерналистский подход и никогда не предлагал внелегалам права собственности на землю, держа тем самым их в зависимости от государства и понуждая к более продолжительной лояльности.

Однако оппоненты правительства не позволили ему монополизировать это политическое пространство. Еще в 1954 г., когда уже 28 из каждых 100 жилых домов, построенных в Лиме, принадлежали внелегалам, Белтран вдохновил захват поселка Сьюдад де Диос и описал это в газетах "Ла Пренса" и "Ултима Ора", -- возможно, в пику режиму Одриа. Целью публикации была борьба за массовую поддержку и привлечение внимания к кризису городов, созданному нашествием мигрантов. Планирование захвата осуществлялось служащими Белтрана в типографии газеты "Ла Пренса", благодаря чему они получили политическую поддержку его друзей, журналистов и печатников. Четыре года спустя, в правление Мануэля Прадо, а точнее -- после назначения Белтрана председателем Совета министров, он продолжил усилия по строительству жилья для народа, на этот раз в форме городов-спутников -- как образец урбанистического будущего страны.

Но менять порядок вещей было уже поздно. К 1961 г., когда Белтран вышел из правительства, внелегалами были выстроены 41 из каждых 100 домов Лимы.

Законодательное признание

Четвертая стадия началась, когда законы впервые признали существование внелегального жилищного строительства и поселений, и общество предприняло попытку регламентировать его рамками исключительных правил.

Активное участие политиков и рост поселений должны были привести к какому-то результату, поскольку становилось все более очевидным, что использование насильственного захвата для оказания давления ведет к фантастической растрате социальных ресурсов. Выходом стало законное признание существующих поселений, состоявшееся в феврале 1961 г. с принятием Закона 13517. Игравшие сравнительно скромную роль еще 16 лет назад, внелегальные поселения стали предметом бурных дебатов в палатах Конгресса, в которых участвовали все политические партии.

Закону 13517 отводилась роль нового старта. Он легализовал поселения, существовавшие на момент его принятия, разрешил жителям формально закрепить права владения и сформулировал перспективную правительственную политику в области городского строительства. Однако каждая из этих уступок сопровождалась весьма необычными условиями.

Хотя Закон и устанавливал, что в национальных интересах необходимо преобразовать, благоустроить и узаконить внелегальные поселения, существовавшие на 20 сентября 1960 г. (что подразумевало организацию водоснабжения, канализации и уборки мусора как предварительное условие легализации), он одновременно пытался навязать им те же жесткие стандарты, которые действовали для всего остального городского жилья. В итоге не было сделано даже попытки решить проблемы захвата или доступа к жилью, а все свелось к выдвижению условий, которым нужно соответствовать, чтобы получить официальное признание. В Законе 13517 следует видеть цену, установленную государством за легализацию внелегальных поселений.

Обеспечивая доступ к официальному владению собственностью, Закон одновременно выдвигал ряд крайне дискриминационных требований. Под предлогом защиты от спекулянтов, владения во внелегальных поселках были объявлены неотчуждаемыми, так что поселенец не мог продавать, сдавать в аренду или дробить свой участок до истечения 5 лет после получения права на владение. По расчетам Института, внелегалам пришлось ждать этого закона около 20 лет, так что в целом ограничение оказывалось рассчитанным на четверть века. Предоставляемое в конце концов право собственности было урезанным, владельцы не получали полноценного доступа к рынку недвижимости, а значит не могли на равных конкурировать с полноценными владельцами недвижимости.

Подобным же образом Закон, признавая существование организаций самоуправления в поселениях, не ставил их в равные условия с организациями, существующими в официальном обществе. Напротив, он предлагал обязательную модель организации -- "ассоциация поселенцев", которая должна получить одобрение властей до начала функционирования. Все организации, созданные до 1961 г., должны были соответствовать этой новой модели. Закон препятствовал выбору любой другой формы управления, запрещая внелегалам принадлежать более чем к одной ассоциации, и провозглашал, что в ходе легализации участков предпочтение будет отдаваться членам легальных ассоциаций. Так началась история правового апартеида, которым с тех пор характеризовалось большинство правительственных постановлений, касающихся внелегальных поселений.

И наконец, определяя перспективную правительственную политику, Закон 13517 запрещал будущие захваты, лишая любые будущие поселения возможности официального признания и призывая государство предпринять действия по ее зданию муниципальных (или государственных) квартале массовой застройки, призванные заменить внелегальные поселения. Однако ни одно из положений этого закона успех не имело.

Запрет на создание новых поселений имел целью вбить клин между старыми и новыми внелегалами. Предполагалось, что в противном случае признание и льготы для существующих поселенцев могут послужить мощным стимулом к росту числа новых захватов. Но наивно было думать, что принятый Закон сможет изменить тенденцию: ведь для нелегалов он означал, что в долгосрочной перспективе власти готовы признать свершившиеся факты и узаконить внелегальный сектор.

Избирательные компании 1962 и 1963 гг. создали новые проблемы. Различные политические партии пообещали аграрную реформу, чем вызвали волну захватов земли крестьянами. Сходным был эффект и в городах, где нелегалы уже научились использовать выгодные политические обстоятельства. Поскольку Закон 13517 в основном был нацелен на уменьшение издержек по внелегальному приобретению собственности и сохранил прежнюю величину издержек для легального приобретения, захваты продолжались. Многие арендаторы во внутренних районах города, надеясь, что трущобы могут быть классифицированы как окраинные кварталы, начали устраивать беспорядки. Военные, ненадолго захватившие власть (1962--1963 гг.), очевидно, расценили это гражданское неповиновение как резкую радикализацию городских низов: 47% захватов в этот краткий переходный период закончились изгнанием захватчиков.

Большие надежды на либерализацию государства возникли с приходом к власти в 1963 г. Фернандо Белонде. Новое правительство, однако, взялось проводить в жизнь Закон 13517 и начало широкомасштабную программу строительства муниципального жилья, поскольку стало уже ясно, что проблема не может быть разрешена простым запрещением новых захватов. Но программа муниципального строительства развивалась не слишком успешно: за все годы по ней было построено не более 16% от того, что строили нелегально. Вдобавок, качество жилья по этой программе никогда полностью не удовлетворяло потребностей новых жителей Лимы: например, здесь предусматривалось предоставление по 18 м² на человека, тогда как во внелегальном секторе -- примерно по 25 м² на человека. Возможно, наиболее важным следствием законного признания было не столько создание нового порядка вещей, сколько появление новых стимулов и надежды на получение защищенного законом жилища в городах. К 1968 г., когда военные сместили президента Белонде, рост Лимы уже целиком определялся нелегалами: из каждых 100 домов, построенных в том году, только 43 были делом рук легальных застройщиков.

Конфронтация с правительством

Пятая стадия была отмечена политической победой нелегалов в первом массовом столкновении с государством.

К тому времени, когда революционное Правительство вооруженных сил под руководством (1968--1975 гг.) генерала Хуана Веласко Альварадо взяло власть, недовольство приобрело массовый характер. Слишком много обещаний не выполнило предыдущее правительство. Жители уже созданных внелегальных поселений, ожидавшие ощутимой правительственной помощи, обнаружили, что помощь эта минимальна; захваты продолжались с неизбежными жертвами и насилием. Владельцы собственности обнаружили, что захватчиков нельзя остановить силой закона. Политики и чиновники убедились в неадекватности своих усилий. В конце концов, интеллектуалы заявили, что суть проблемы в отсутствии структурных реформ, но не смогли определить их содержание.

Военные же решили взять быка за рога. Объединившись с группой социалистических интеллектуалов, они непосредственно включились в организацию внелегальных поселений, чего до них не делало еще ни одно правительство. Они попытались навязать нелегалам другую стандартную модель в качестве условия получения государственной помощи. Эта модель, названная "квартальной организацией", создавала механизм прямого государственного управления жителями поселений посредством предоставления им технической помощи.

Однако ограничить жителей поселений рамками жесткой системы оказалось невозможным, поскольку их сообщество было более сложным и динамичным, чем могли себе представить правительственные чиновники. Начать хотя бы с того, что нелегалы строили жилье значительно быстрее, чем это делалось в легальном секторе.

Было принято строить над домом второй этаж, чтобы сдавать его в аренду, хотя это и не разрешалось законом. Дома в старых поселениях продавались, невзирая на правительственный запрет. Люди объединялись для строительства дорог, тротуаров и получения услуг. По всему городу широко распространились внелегальные торговля, производство, транспорт. Уже нельзя было откладывать в долгий ящик решение проблем нарождающейся рыночной экономики, возникавшей несмотря на многочисленные препятствия со стороны государства. Усилия правительства привели к дополнительному росту напряженности, предвещавшей дальнейшую конфронтацию.

Поскольку попытка решить жилищную проблему с помощью программы массового муниципального строительства провалилась, захваты продолжались. Военное правительство не могло этого допустить, полагая, что способно упорядочить ход событий сверху. В результате в период с 1968 по 1970 г. полиция изгнала 79% новых захватчиков. Жесткие репрессии внезапно прекратились в 1971 г., когда насильственный захват опрокинул правительство физически и политически, спровоцировал правительственный кризис и привел к новой государственной политике.

29 апреля 1971 г. начался массовый захват земли в Памплоне, по соседству с колледжем Пречистой Девы. Колледж принадлежал Братству Иисуса, чья конгрегация пользовалась поддержкой помощника епископа, а позднее и епископа "новых городов" -- Луиса Бамбарена Гастелуменди. Захват, который должен был распространиться на близлежащие общественные и частные земли и в котором принимали участие десятки тысяч людей, считается самым крупным за всю историю.

Военное правительство приказало полиции изгнать "захватчиков". В результате один из лидеров был убит и много людей ранено. Поселенцы захватили в плен командира полицейского подразделения и пригрозили убить его, если их не оставят в покое. Впервые конфронтация достигла таких масштабов. Сообщения о событиях заполнили страницы газет и журналов. Захват рассматривался как взрыв гражданского неповиновения, особенно опасного для диктаторского режима, представлявшего себя выразителем интересов "народа и вооруженных сил" и защитником революционного порядка в стране.

Министр внутренних дел генерал Армандо Артола Аскарате, снискавший известность в ходе антиподрывной кампании, предпринятой армией против коммунистических повстанцев в 1965 г., объявил, что невинные люди были использованы лидерами захвата для достижения мятежных целей. Однако он совершил ошибку, скрестив шпаги с епископом Бамбареном, который участвовал в событиях в наиболее критические дни захвата и отслужил под открытым небом мессу за упокой души лидера поселенцев Сальвадора Сальдивара, убитого в столкновении с полицией. Министр расценил позицию епископа как провокационную и отдал приказ о его аресте и заключении. Католическая церковь выразила резкий протест, и Артола предпринял контратаку, организовав демонстрацию "истинных поселенцев" в поддержку позиции правительства. Тем временем захват обрел физическую и моральную прочность в результате смерти Сальдивара и поддержки церкви. Бальбарен был освобожден 13 мая, а четырьмя днями позже Артола подал в отставку.

Захват был настолько хорошо спланирован, что совпал по времени со встречей в Лиме Совета управляющих Межамериканского банка развития, который ранее предоставлял средства для развития программ жилищного строительства в Перу. Инцидент привлек международное внимание и снискал захватчикам широкую известность. Кроме того, захватчики чрезвычайно умело поддерживали интерес независимых средств информации, которые на их примере ярко показали противоречия между призывами "революционного правительства" к социальной справедливости и жестокими репрессиями против захватчиков в Памплоне.

Впервые жители внелегальных поселений оказались способны сместить министра внутренних дел, сосредоточившего в своих руках значительную власть и обладавшего репутацией сильной личности. В порядке компромисса захватчики согласились переместиться в районы, определенные и частично обустроенные правительством, где и создали поселение Вилла эль Сальвадор, названное так, вероятно, в честь Сальвадора Сальдивара. Памплонский захват изменил отношение военного правительства к созданию внелегальных поселений. Хотя запрет на дальнейшие захваты, наложенный Законом 31517, продолжал действовать, была принята политика переселения захватчиков на правительственные земли.

Власти, таким образом, заняли явно противоречивую позицию. Захваты продолжали оставаться незаконными. Но поскольку правительство было революционным, то всякий раз, когда происходил захват территорий, оно признавало, что народ желает иметь землю для строительства жилья и предпринимало переселение. Тем самым достигалась двоякая цель: делался вид, что соблюдена законность, и устранялись проблемы урбанизации, создаваемые внелегальными поселениями. Такая позиция явно вдохновляла людей на новые захваты, поскольку захватчики были уверены, что военное правительство переселит их в один из "районов приема".

Тем не менее захват в Памплоне усилил также и желание военного правительства приобрести политический контроль над поселениями. Опыт Аргентины и Уругвая по борьбе с городскими повстанческими движениями в то время укрепил это желание, поскольку, как нам известно, высшее военное командование опасалось политической радикализации населения. Диктаторский режим был вынужден состязаться с APRA и левыми за влияние и власть над внелегальными поселениями, поскольку сознавал, что любое правительство, провозгласившее себя революционным, приобретает "легитимность" через расширение массовой поддержки.

Стремясь предотвратить развитие событий по памплонскому сценарию, военное правительство решило предпринять наступление, создав Национальную систему поддержки социальной мобилизации (SINAMOS), которая должна была стать проводником единой государственной политики по отношению к поселениям. Первоначальная идея состояла в том, что можно подчинить себе поселения и сделать их жителей управляемыми с помощью программы образцовых поселков, в которых жителям выделялась бы земля и в их же интересах развивалась бы экономическая деятельность. Поселок Вилла эль Сальвадор был выбран в качестве эталонного/ возможно, для политического эффекта: ведь именно там захват стал причиной смещения министра внутренних дел. Здесь была создана первая Самоуправляемая городская община (CUAVES).

Программа CUAVES выражала двоякое стремление правительства: создать образцовые поселения и политически управлять народом. Сложная система филиалов, управляемых секретариатом, должна была обеспечивать законность и порядок, а также решать проблемы образования, здравоохранения, предоставления услуг, производства и продажи товаров. SINAMOS, со своей стороны, должна была централизовать процесс принятия решений. Со временем вся эта затея провалилась. Как SINAMOS, так и CUAVES постепенно теряли свое влияние в основном вследствие того, что государство могло управлять жителями поселений лишь в той степени, в которой предоставляло им базовые услуги и не вмешивалось в их экономическую и социальную деятельность. Стихийные организации поселенцев в гораздо большей степени отвечали интересам жителей, чем бюрократизированная и централизованная система, предложенная правительством.

Хотя SINAMOS пережила режим генерала Веласко, 1976--1977 гг. она занималась только урегулированием юридических проблем внелегальных поселений, а в июле 1978 г. была окончательно распущена. CUAVES, в свою очередь, так и не достигла того уровня эффективности, на который рассчитывали ее авторы. Она оказалась ненужной, когда в 1983 г. правительство перевело Вилла эль Сальвадор в категорию "округ".

Строго говоря, нелегалы нанесли поражение революционному правительству по всем фронтам. Несмотря на усилия генерала Веласко установить новый революционный порядок и провести все необходимые изменения, его правительство было свергнуто самими вооруженными силами в 1975 г. В этом году 62 из каждых 100 домов Лимы строились нелегалами.

Возникновение ассоциаций и кооперативов

Шестая стадия началась, когда нелегалы стали использовать аграрные реформы, начатые Веласко, для внелегального преобразования сельскохозяйственных земель в городские и создали второй фронт строительства внелегального жилья.

Хотя государство с 1950 г. под давлением неудержимой волны миграции пыталось планировать развитие города, лишь в начале 70-х годов, когда военное правительство начало аграрную реформу, была предпринята официальная попытка точно определить городские границы, за которыми обрабатываемые земли подлежат перераспределению. Поскольку города продолжали расти, проектировщики определили районы городского развития, которые включали часть этих обрабатываемых земель и по этой причине выводились за рамки аграрной реформы.

Землевладельцы были заинтересованы в том, чтобы их землю включили в предполагаемые районы застройки. Ради этого они шли на все, используя свое политическое влияние, или же прибегали к взяткам. Мгновенно сформировались обширные зоны развития городов, на практике изъятые из аграрной реформы. Обуреваемое подозрениями военное правительство приказало владельцам урбанизировать свой земли в течение 5 лет. Землевладельцы, не имевшие возможности получить в достаточном объеме финансирование, клиентуру и строительные материалы, стали обращаться к ассоциациям и кооперативам.

Поселения, созданные как ассоциации и кооперативы до 1970 г., входили в состав нескольких городских районов с большим количеством трущоб. Такие поселения в дальнейшем возникали преимущественно в сельскохозяйственных районах. В общем, в период правления генерала Веласко такого типа внелегальная продажа земли стала вторым способом обойти закон.

Признание городом

Седьмая стадия ознаменовалась тем, что власти были вынуждены разрешить легализацию поселений при соблюдении предписанного режима легализации.

Во второй фазе правления (1975--1980 гг.) военное правительство попалось в капкан, когда не смогло ни остановить, oни хотя бы проконтролировать захваты, и когда ассоциации и кооперативы начали незаконно скупать сельскохозяйственные земли, используя положения проводимой самим же военным правительством аграрной реформы. Казалось, что застройка города окончательно попала в руки внелегального сектора.

Именно в этих условиях в 1979 г. и был принят Декрет-закон 22612г. Новый закон должен был стать краеугольным камнем в признании народной собственности, поскольку определял, что как только поселения завершают процесс легализации, определенный Законом 13517, они становятся равноправными городскими кварталами и, следовательно, могут быть квалифицированы как округа. Под предлогом исправления административной ошибки, допущенной в законе 1961 г., который не устанавливал, какой же статус получают поселения после легализации, военные отнесли их в ту же категорию, что и традиционные городские кварталы. Новый порядок не только увеличил гарантированность и стабильность ожидаемых прав, но и был равносилен признанию того, что неофициальные поселения кроме всего прочего представляют собой иной способ создания городских кварталов. Под давлением очевидных фактов, власти были вынуждены наконец признать, что, вопреки мнению законодателей в 1961 г., они имеют дело не с какими-то искажениями правил градостроительства, которые могут быть исправлены посредством бюрократических процедур, а скорее с альтернативной формой урбанизации, которая выражает стремление народа иметь частную собственность.

Этим признанием завершились попытки центрального правительства вклиниться в механизм функционирования поселений. Новая Конституция, принятая в том же году, ответственность за поселения возлагала на муниципальный правительства. К 1979 г. внелегальный сектор еще вырос: из каждых 100 домов в этом году 65 были построены внелегальным сектором.

Признание частной собственности и внелегальных организаций

На восьмой стадии власти приступили к распределению прав на владение и признали внелегальные организации законными представителями внелегальных поселений. Поскольку ответственность за эти поселения была передано муниципальным органам, у них не оставалось иного выхода, как согласовывать свои действия с желаниями избирателей, другими словами, дать им требуемые права собственности. Началось стремительное движение к легализации частной собственности.

С течением времени отношение к данной проблеме менялось. Так или иначе, но примерно за 20 лет -- с 1961 по 1980 г. -- законные права собственности были зафиксированы примерно для 25% всех участков. В первые 10 лет действия Закона 13517 было оформлено примерно 8000 документов, в 1971 и 1972 гг. -- чуть более 7000. Однако вскоре работа затормозилась: с 1979 по 1980 г. было оформлено всего около 1000 удостоверений на право собственности.

SINAMOS явно пренебрегала технической работой по подготовке документов -- планов, перепланировок и т.д., так что когда задел, подготовленный ее предшественниками, иссяк, процесс остановился. Система была более заинтересована в общественной собственности, чем в частной, о чем говорит следующий конфиденциальный документ ("Предварительный вариант двухлетнего плана на 1973--1974 гг.", для служебного пользования):

"Процесс легализации, описанный выше, влияет до известной степени отрицательно на маргинальные слои населения, поскольку способствует разрушению семьи и общества, явно подрывая высокий уровень социальной сплоченности, достигнутый этими группами на ранних стадиях захвата благодаря их стихийной самоорганизации. Процесс этот провоцирует начало серьезных разногласий между поселенцами, что подтверждается большим количеством судебных исков в легализованных кварталах".

С приходом демократического правительства стало ясно, насколько заблуждались власти. Факты показали, что люди желают частной собственности, а их симпатии к социализированной модели общины -- чистой воды риторика. Когда в 1980 г. было избрано муниципальное правительство Лимы, притязания на частную собственность обрели политическое выражение. Поскольку Совет столицы хотел сохранить популярность, обеспечить собственное переизбрание и хорошо понимал, что избиратели во внелегальных поселениях особенно озабочены судьбой своей недвижимости, он решил отказаться от планов насаждения идеального порядка и выдать жителям удостоверения на право собственности. Смягчив бюрократические требования, городской совет Лимы под руководством мэра Эдуарде Оррего (1981--1983 гг.) выдал более 22 тыс. удостоверений, поставив тем самым рекорд. Когда на муниципальных выборах 1983 г. победили левые марксисты, возглавляемые Альфонсо Баррантесом, Совет столицы пытался продолжить эту деятельность, но к июлю 1986 года марксистская мэрия выдала менее 11 тыс. удостоверений.

Совет также понимал, что организационная автономия поселений была еще одной надеждой, которая из года в год не оправдывалась. Для решения этой проблемы, был издан Указ 192, определяющий статус "поселенческих организаций". Указ не предписывал единой модели организации поселений, а признавал право поселенцев на свободу ассоциаций без предварительного утверждения властями, предполагал предоставление законного статуса любой форме ассоциаций, предусмотренной законом, -- даже группам, существующим де-факто. Важно, что Указ подтверждал признание организаций, созданных для проведения захватов и других незаконных действий.

На пути к государству, основанному на внелегальном секторе

На девятом этапе государство, столкнувшись с неэффективностью законов, прибегло для реализации проектов жилищного строительства к внелегальной системе -- к захватам.

15 июля 1984 г. 7 тыс. семей захватили 640 га земли вблизи ущелья Айякан. Захват был спланирован, организован и проведен самим Советом столицы. Большинство захватчиков являлись либо государственными служащими, либо работниками организаций, которые трудно причислить к внелегальным. Согласно нашим данным, первые захватчики Айякана были сгруппированы в 11 организаций, заранее признанных Советом столицы. Две из них состояли из служащих городского и окружного Советов, одна -- из служащих Национального института культуры, которому требовалась земля для археологических раскопок, остальные -- из сотрудников Архитектурного колледжа. Все будущие поселенцы оказывались так или иначе связанными с властями и с проблемами жилищного строительства, и государству было нетрудно их мобилизовать.

Задержка с передачей земли от министерства жилищного строительства Совету столицы вызвала раздражение муниципалитета, и он дал зеленый свет захвату. Мэр Альфонсе Баррантес, обиженный бесконечными проволочками, за два месяца до этого обсуждал данный вопрос с тогдашним министром жилищного хозяйства Хавьером Веларде Аспильятой. Последний, по свидетельству Баррантеса, признал, что ввиду невозможности ускорить административную процедуру, захват Айякана -- единственное решение проблемы.

Тот факт, что мэр и министр, опиравшиеся на всю мощь своего аппарата, не совладали с установленными процедурами и были вынуждены прибегнуть к захвату, ясно показал, что законная система не в состоянии обеспечить людей жильем. Но, в отличие от внелегалов, сотрудники государственных организаций не знакомы с внелегальными правилами захвата земли.

Через .неделю после захвата 4 тыс. человек из поселения Орацио Себальос во главе с Хайме Цубьета Кальдероном пытались войти в Айякан и были изгнаны после жестокой схватки с первопоселенцами. В августе и сентябре эти схватки продолжались непрерывно, всегда заканчиваясь победой поселенцев, поддерживаемых Советом. 8 октября 9 тыс. переселенцев оказались вовлеченными в другую жестокую схватку, на этот раз с применением коктейлей Молотова, самодельных автоматов и бомб. Десятки были ранены или искалечены, и потребовалось вмешательство национальной гвардии.

Стычки прекратились к концу октября. Раздосадованные поражениями, жители поселения Орацио Себальос (около 3 тыс. мужчин, женщин и детей) 27 октября начали захватывать частные земли, расположенные на правом берегу Айяканы. Там они возвели новое поселение и рассчитывали воспользоваться всеми преимуществами в виде общественных работ и услуг, которые Совет собирался предоставить Айякане. Насилие продолжалось в ноябре и декабре. Когда же страсти, казалось, начали утихать, Хайме Цубьета, глава поселения Орацио Себальос и лидер новых поселенцев, был убит при загадочных обстоятельствах.

Причиной всего этого насилия было то, что Совет столицы не взял в расчет внезаконную систему. Когда внелегалы планируют захват, они действуют на основе консенсуса, четко выявляют свои общие интересы, собирают критическую массу, необходимую для практически полного занятия захватываемой земли, и создают систему привлечения новых членов поселений, при безусловном преимуществе местных жителей. Захваты, таким образом, имеют свою рабочую логику, определяющую возможность координации усилий, проектирования поселений, распределения участков, организации самозащиты и судопроизводства, ведения переговоров с властями, почему и бывают обычно успешными. К сожалению, подменив стихийную кооперацию поселенцев неким идеальным порядком, который, как мыслилось, определит все стороны жизни поселения, Совет убил эффективность захвата и исказил внутреннюю логику процесса. Захват уже не обсуждался, а одобрялся; поскольку общие интересы не были должным образом учтены, вместо сотрудничества началась борьба между людьми. Кроме того, поддержка оказывалась лишь организациям, признанным Советом, а возможность сотрудничества с другими заинтересованными в захвате сторонами -- отвергалась. Самым значительным было то, что внелегальность не только победила законные способы действия, но и инфицировала их.

Безуспешное судебное преследование ассоциаций и кооперативов

Десятый этап был обозначен законодательным признанием незаконных продаж земли как второго внелегального средства приобретения собственности для жилищного строительства. Ассоциации и кооперативы процветали с 1975 г. В результате незаконного преобразования сельскохозяйственных земель в городские с последующей их продажей появились сотни новых кварталов с тысячами домов. Только в начале 1985 г. 45 ассоциаций и кооперативов умудрились продать примерно 600 тыс. м² земли. Для привлечения клиентов они организовали в средствах массовой информации широкую рекламу. В итоге волна внелегальных застроек захлестнула долину Римак. Естественно, властям пришлось как-то на это реагировать, и они организовали в прессе кампанию осуждения и приступили к наказанию виновных -- налагая огромные штрафы, закрывая брокерские конторы и возбуждая судебное преследование внелегальных брокеров.

Власти понимали, что все это никак не решает вопроса о тысячах домов, построенных на спорной земле. Просто снести дома и выселить жителей было невозможно -- по физическим, социальным и политическим причинам. Пришлось менее чем через год вернуться к прежней, более свободной политике легализации. Потерпев поражение, Совет затребовал перепись поселенцев, чтобы "урегулировать их положение".

12 января 1985 г. Закон 24071 предписал жилищно-строительным кооперативам в 60-дневный срок представить программу выдачи своим членам документов на право собственности. Хотя речь шла только о кооперативах, -- возможно, вследствие некоторого политического иммунитета, которым они пользуются в Перу, -- впервые Конгресс неявно признал внезаконную продажу земли как законный способ распоряжения собственностью. Это была бесспорная победа внелегальности.

Рост внелегальности продолжался. Неуязвимость ассоциаций и кооперативов, а также пример, поданный муниципальным правительством, попытавшимся обойти закон, еще больше ослабили правовую систему и укрепили нелегальные методы приобретения собственности. В 1985 г. число захватов земли возросло. По сообщению министра внутренних дел Абеля Салинаса, в октябре этого года произошло 282 новых захвата. В 1985 г. внелегальный сектор построил в Лиме 69 из каждых 100 домов.

Долгий путь к частной собственности

Наши исследования показывают, что люди способны на насилие по отношению к системе, которая их отвергает, не потому, что предпочитают жить в условиях анархии, а потому, что могут создать другую систему, уважающую минимум необходимых человеку прав.

В случае внелегального жилищного строительства жизненно необходимы права собственности. История внелегальных поселений есть история борьбы за право собственности на землю. Борьба народа за приобретение частной собственности ясно отражается в том, как менялось обозначение внелегальных поселений, и как постепенно повышался их городской статус: от "местности" (первого официального наименования) до "молодого города", "окраинного поселения" и, наконец, "муниципального поселения".

В ходе этого процесса государство постепенно отступало. Его поражение проявлялось в смене учреждений, имевших дело с поселениями. Между 1957 и 1985 г. ответственность за поселения последовательно возлагали на 11 различных учреждений в среднем сроком на 2,5 года. Таким образом, внелегальность, которую в 1957 г. считали делом полиции, за последующие четверть века доказала свою неуязвимость целому сонму правительственных экспертов и политиков. Это продолжалось до тех пор, пока ответственность не передали, наконец, муниципалитетам.

Основная функция внелегальной системы и внелегальных организаций состояла в защите и укреплении завоеванной частной собственности, а не в организации системы коллективной собственности. В поселениях существует, разумеется, значительная и обширная общественная деятельность, но цель ее -- обеспечение необходимых коммунальных, правовых и прочих услуг, и направлена она, в основном, на благоустройство частной собственности.

Между 1961 и 1981 гг. число частных домов выросло на 375%, а число арендуемых домов снизилось на 34%. Это означает, что люди покинули деревню или городские трущобы, чтобы иметь собственные жилища во внелегальных кварталах, а поэтому им нужна существенная материальная база для участия в создаваемой усилиями народа Перу рыночной экономике. Следовательно, в тех районах Лимы, где много внелегальных поселений, процент жилья в личной собственности значительно выше, чем в традиционных кварталах. Например, во внелегальном поселении Вилла Марио дель Триунфо более 99% домов находятся в личном владении, а в традиционном районе Бренья -- лишь 28%. Развитие внелегальяости в основном пошло на пользу людям с низким доходом, а не со средним.

Развитие внелегальных поселений уберегло Лиму от превращения в сплошные трущобы. По нашим расчетам, не будь внелегальных поселений, районы Бретья, Эль-Серкадо и Барранко имели бы, соответственно, на 91, 85 и 81% больше жителей, чем сейчас. Район Римак имел бы в свою очередь население на 45% больше, Магдалена дель Map -- на 48%, Линс -- на 58%, Сюркильо -- на 59%. Аналогично, район Ла Викториа мог бы иметь на 32% больше трущоб, Мирафлорес -- на 25%, Пуэбло Либре -- на 17%. Кроме того, если бы возобладали трущобы, не существовало бы созданной внелегальными поселениями недвижимости на сумму в 8319,8 млн. долл. Недвижимость трущоб оценивалась бы всего в 460 млн., т.е. лишь 5,5% той ценности, которую создали неформалы.

Внелегальные поселения доказали свое бесспорное превосходство над трущобами. Они дали толчок развитию системы частного, внелегального права собственности. Эта сие тема заняла место отсутствующих эффективных правовых механизмов, способных регулировать отношения на громадных площадях земли для простых людей.

Внелегальная система, однако, не является ни образцовой, ни желательной. Когда кто-то решает внелегально приобрести землю, у него очень' узкие возможности выбора. Огромные средства летят на ветер из-за высоких издержек на захват, на внелегальную покупку земли, а также в силу неопределенности, сопутствующей внелегальному статусу. Приобретенные права собственности отчасти обесцениваются системой законодательного апартеида. Да и сама система неустойчива, поскольку не защищает внелегалов, когда их землю пытаются захватить другие. Отсутствие эффективной юридической защиты прав собственности пагубно для всех.

Как мы увидим в следующей главе, то же самое свойственно всем видам теневой деятельности. Мы живем в дорогостоящем обществе, где возможности, предоставляемые законом, доступны не всем перуанцам.

Итак, выходцы из села, ставшие в городе внелегалами, долгие годы шли к частной собственности, по пути подчинял себе государство и законное общество. 70 лет спустя, несмотря на все принятые с 1915 г. законы, в Лиме продолжается внелегальное жилищное строительство, но не в старых районах, а на речных отмелях, на землях бывших поместий, -- в границах народного города.

Глава 3. Внелегальная торговля

Виды внелегальной торговли
Эволюция внелегальной торговли
Поход к рынкам

Как только город переполнился людьми, а свободное пространство постепенно заняли жилища внелегалов, началась сходная эволюция и других видов деятельности. Одним из них была торговля, которая стала разворачиваться вне и даже вопреки государственным законам, направленным на ее регулирование. Это означало рождение внелегальной торговли, в основном на улицах (лоточники) и на рынках, построенных торговцами, чтобы скрыться с улиц. Лоточная торговля началась, когда люди, не получая разрешений, не выписывая чеков и не платя налогов захватили главные улицы, пользование которыми открыто для всех, чтобы продавать товары, оказывать услуги и совершать коммерческие сделки. Некоторые из этих торговцев имели законные привилегии, полученные в обмен на уплату налога, или "акциза", что обеспечивало терпимое отношение муниципальных властей.

Внелегальные рынки возникли, когда лоточники устали от своей беззащитности и принялись строить собственные рынки, не заботясь о соблюдении законных норм, регулирующих захват земель или разработку участков. Другие торговцы привлекли к этому делу законный бизнес или стали его клиентами, но в любом случае рынки строились без соблюдения установленных правил.

Когда Институт начал исследование уличной торговли, оказалось, что никто не знает числа торговцев в Лиме. Перепись, проведенная Национальным статистическим институтом в Лиме в 1976 г., дала 58 284 уличных торговца в 29 основных районах столицы. Любая проекция этих данных на следующее десятилетие была бы крайне неточна. Многие считают, что на деле насчитывалось от 200 до 300 тыс. уличных торговцев, а по мнению властей, включая мэра Альфонсо Баррантеса, их число достигало 400--500 тыс. человек. Такой разброс оценок побудил Институт заняться сбором собственной статистики. В январе 1985 г. Институт произвел новую перепись лоточников на той же территории, что и в 1976 г.: их оказалось 84 327 человек. Через год, в январе 1986 г., новая перепись показала -- 91 455 лоточника. Таким образом, если между 1976 и 1985 гг. среднегодовой прирост составлял 4,6%, то в 1985 г. -- уже 8,5%. Перепись показала также, что большинство лоточников сосредоточено в бедных кварталах -- 80% всех лоточников обнаружены в беднейших 15 округах. Больше всего было их в районах Лимы -- 21%, затем в Сан-Мартин де Поррес и Ла Виктория -- по 11,5% в каждом, наименьшая концентрация в Сан-Борха (0,5%), Сан-Исидро и Ла-Люмина (по 0,1% в каждом). Перепись продемонстрировала к тому же, что 91 455 торговцев занимают лишь 79 020 точек, а это означает, что некоторые входят в товарищества или работают по найму, -- также в рамках системы внелегальных отношений. Далее было установлено, что уличная торговля -- специализированна. 59,5% существовавших точек торговали продовольствием; 17,5% -- санитарно-гигиеническими товарами и 13,7% -- услугами; а оставшиеся 9,3% -- предметами домашнего обихода и оборудованием для офисов.

Наконец, перепись показала, что 90% лоточников по возрасту принадлежат к группе экономически самодеятельного населения, и 54% из них -- женщины.

Вся эта статистика говорит о том, что вклад уличных торговцев, как и внелегальных поселенцев, в экономику страны весьма значителен. По оценкам Института, примерно 294 тыс. человек кормятся этой торговлей: сами лоточники и их родственники. Еще около 20 тыс. человек косвенно зависят от нее: служащие тех, кто снабжает торговцев товаром. Следовательно, на каждых четырех уличных торговцах держится одно рабочее место у их поставщиков. В общей сложности около 314 тыс. человек прямо или косвенно зависят от уличной торговли.

Согласно выборочному исследованию 1985 г., валовые продажи весьма значительны: 6,2 млн. долл. в неделю, или около 322,2 млн. в год. Месячный оборот точки колеблется от 431 долл. (максимум) в продовольственной торговле до 155 долл. при продаже услуг. Доход лоточников весьма значителен. На каждые 100 долл. продаж приходится 18,3 долл. дохода. Чистый доход зависит от вида бизнеса: от 74 долл. в месяц (галантерея) до 48 долл. (услуги). Таким образом, чистый подушевой месячный доход лоточников составляет 58 долл. в месяц, что на 38% больше законного минимума заработной платы в период опросов.

Количество неофициальных рынков было также неизвестно, когда Институт приступил к исследованию этого вопроса. Их существования просто не замечали, поэтому не велись и подсчеты. Но все уличные торговцы настаивали на существовании и важности их "проектов" и упоминали "множество" рынков, созданных их коллегами. Представлялось важным узнать, сколько таких рынков и какая доля внелегальной торговли идет через них. Наши исследователи обнаружили в столице 274 внелегальных рынка и 57 рынков -- государственных, то есть 83% рынков столицы были внелегальными.

Большая часть внелегальных рынков сосредоточена во внелегальных поселениях: 59% таких рынков находится в 9 округах с наивысшей долей внелегальных построек, и показатель возрастает до 64%, если учесть число киосков и палаток на рынках. По оценкам исследователей, в обустройство этих рынков уличные торговцы, искавшие постоянное место торговли, вложили примерно 40,9 млн. долл. Мы смогли собрать данные только по 239 рынкам. На них в 29 693 киосках торговали 38 897 человек. По оценкам Института, 125 тыс. человек непосредственно кормятся от этого второго типа внелегальной торговли. В общей сложности, теневая уличная и рыночная торговля обеспечивает 439 тыс. человек.

Такой размах внелегальной торговли, присутствие уличных торговцев и их рынков практически во всех районах Лимы, где они прежде всего снабжают пищей беднейших жителей столицы, а также тот факт, что торговцы и рынки дают работу большому числу людей и даже обеспечивают им доход в среднем на 38% превышающий официальный минимум заработной платы, означает, что легальная торговля должна была претерпеть упадок, а внелегальная укрепиться, прежде чем стала способна на все это развитие.

Мы постараемся показать, как это было. Сначала рассмотрим различные формы внелегальной торговли и явления, ею порожденные, а также попытаемся рассмотреть доминирующую систему внелегальных норм и логику их действия. Затем мы объясним, как эта деятельность развивалась, неся с собой постепенное торжество внелегальности. И, наконец, проследим долгий путь уличных торговцев к частной собственности и частному предпринимательству, что нашло выражение и в их стремлении строить собственные рынки.

Виды внелегальной торговли

Хотя внелегальная торговля делится на две четко определенные категории -- уличная и рыночная, -- это не жесткая специализация, а, скорее, различные стадии единого процесса. Люди, приходящие в уличную торговлю, не намерены оставаться в ней навсегда; напротив, они мечтают о месте на рынке, чтобы заниматься делом в более комфортабельных условиях. Все рыночные торговцы начинали как лоточники.

Уличная торговля

Возможны два вида уличной торговли: когда торговец ходит по городу, предлагая товары и услуги и не имея постоянного места для торговли, и когда он имеет определенное место.

Это не новое различие: в колониальные времена первые назывались "разносчиками, коробейниками", а вторые -- "лоточниками, ларечниками". Мы можем, таким образом, говорить о двух видах уличной торговли: торговле вразнос и торговле в определенном месте на улице. Существуют основные стадии уличной торговли, через которые последовательно проходит торговец, постепенно повышая безопасность своей работы.

Торговля вразнос

Коробейники закупают небольшое количество безделушек, деликатесов или непортящихся продуктов и ходят по улицам, пытаясь продать свой товар прохожим. У них нет определенного места, и масштаб их торговли весьма невелик. Доход целиком зависит от умения искать клиентов, поскольку весьма сомнительно, что клиенты станут искать их. Разносчики не организованы, ведут торговлю только от себя и не имеют постоянного места, которое могли бы защищать. Они не располагают значительном капиталом или доступом к кредиту, а поэтому должны финансировать себя сами и оперировать в основном с наличными.

Начиная дело, коробейники как бы инвестируют в свой человеческий капитал. Бродя по улицам, они узнают, какие товары продаются. Они видят более преуспевающих торговцев, которые ставят свою тележку всегда на одном и том же месте. Поставщики предлагают товары по разным ценам и на разных условиях. Разносчики учатся у более опытных друзей и родственников и обмениваются знаниями с другими начинающими. В этой уличной школе они узнают, что нужно людям и что почем.

Определяются наиболее выгодные маршруты, одновременно вместо кошелок и лотков появляются тележки, которые легче, удобней и вместительней. Вновь и вновь обходя свой маршрут, коробейники начинают различать клиентов и коллег, двигающихся по близким маршрутам. Постепенно приходит репутация, а с ней не только доверие клиентов, но и кредиты поставщиков.

Одновременно начинается новый процесс: постоянно пребывая на улице, коробейник выявляет самые выгодные места, и возникает стремление закрепиться. Преимущества постоянного места, где можно и хранить товары, и упрочить репутацию, очевидны. Коробейник стремится к стабильности.

Торговля в определенных местах на городских улицах

Когда продавец оставляет торговлю вразнос, определяет место и закрепляется там -- захват улицы осуществлен. Мы выяснили, что, подобно внелегальным поселенцам, уличные торговцы захватывают территории не случайно, а лишь после сложных экономических подсчетов.

Первое, что должен сделать торговец, стремящийся закрепить за собой место на городской улице, это выяснить ценность данного места. Для этого нужно- знать возможное число постоянных клиентов, от чего зависит прибыльность места. Оценке подлежит также склонность потенциальных покупателей именно к данному месту. Это позволяет определить величину ожидаемого чистого дохода с учетом выплат помощникам и партнерам. Доход будет зависеть от цены, которую клиенты согласятся платить за покупку в данном месте.

Торговец оценивает и другие факторы: сопротивление лавочников, уже обосновавшихся здесь, возможное недовольство жителей, реакцию властей. Первый вопрос решается на уровне предварительных контактов: если сопротивление коллег уж слишком велико, новичку следует поискать другое место. Однако мы не обнаружили свидетельств большого внимания к возможной реакции местных жителей, и вот почему: поскольку торговец захватывает общественную собственность (дороги, тротуары), на которую никто явно не притязает, возможность протестов маловероятна. Подобным же образом продавец оценивает возможность соглашения с другими людьми, также добывающими свой хлеб на улице. Это, в частности, водители транспорта, поскольку на пересечениях транспортных маршрутов, а также на конечных остановках всегда собирается много людей. Торговцы предлагают свой товар пассажирам, ожидающим транспорт, и попутно обслуживают водителей, готовя, например, им пищу. Как только продавец закрепился на земле, все эти соглашения могут превратиться в прочный союз интересов, с которым и местным жителям, и властям придется считаться.

Захваты улиц

Захватывая улицу, торговец в основном действует в одиночку. И захват происходит не сразу, а постепенно, как если бы продавец проверял надежность предварительных калькуляций и возможные последствия. Поэтому здесь нет ничего подобного "контракту на захват", как при создании внелегальных поселений. Вместо этого соседствующие торговцы заключают после захвата улицы товарищеские соглашения о внелегальной организации для собственной защиты и постройки здания рынка, в котором можно было бы укрыться. Оставаясь уличным торговцем, внелегал с этого момента перестает быть разносчиком и закрепляется на месте. Хоть он и торгует с колес (как правило, с тележки), но больше не бродит с места на место. В тележке только перевозят товар в безопасное место хранения в конце дня.

Закрепившегося на месте торговца непременно окружают другие торговцы. Если это новое место, успех первого продавца привлечет других. Если на этом месте уже шла торговля, вновь прибывший пополнит их ряды. В обоих случаях накапливается критическая масса, необходимая для закрепления данного места. Продавцы понимают, что безопасность, чистота, качество и разнообразие товаров, а также число постоянных клиентов влияют на дальнейший приток покупателей. И все они заинтересованы в увеличении этого потока. Вот так постепенно создаются скопления лавок и тележек, названные исследователями Института "рядами" или "мини-рынками".

Ряды образуются тележками, размещенными вокруг рынков. Примерами являются ряды вокруг Центрального рынка и кооперативного рынка Сьюдад де Диос -- двух основных рынков столицы. Здесь мы видим, что торговцы стараются дополнять рынок за счет расширения ассортимента товаров и цен. В рядах торгуют тем, чего нет в центре. Если из-за контроля цен в центре товары отсутствуют, их предлагают в рядах по более высокой цене. На Центральном рынке конкуренция внелегальной торговли оттянула покупателей наружу, и многие продавцы используют свои киоски внутри рынка только для хранения товаров, а торгуют на улице. Внелегальная торговля стала настолько мощной, что уже трудно определить, что является центром -- собственно рынок или окружающие его ряды.

Вторым типом размещения торговцев является мини-рынок -- группа продавцов, которые формируют не ряды, а новый центр коммерческой деятельности. При переписи 1986 г. Институт обнаружил в столице 829 подобных новообразований. Эти рынки, слишком крупные и сложные для самообеспечения, предлагают любые мыслимые виды товаров и услуг. Они могут располагаться в традиционных городских кварталах, как, например, рынки Такора и Авенида Авиасьон. Во внелегальных поселениях, где обычно других рынков нет, они удовлетворяют все основные потребности жителей.

Особые права собственности

Когда мы изучали торговлю на закрепленных участках улиц, а особенно в закрепленных точках, мы обнаружили, что здесь, как и во внелегальных поселениях, существует внезаконная система правил, определяющих и регулирующих эту деятельность. Возникает особая взаимосвязь между продавцом и местом, на котором он укоренился, и определенные права на это место. Законы не знают аналогичных связей, поскольку с точки зрения официального права улица ничья и открыта для публики. Такие отношения мы назвали "особыми правами собственности".

Значение этих прав -- с точки зрения продавца и клиента -- в том, что они делают возможным хозяйственное использование общественного пространства, которое в обычных условиях служило бы только для транспорта и пешеходов. Эти права позволяют расширить и специализировать торговлю, поскольку закрепившийся на месте тележечник может запасать товары. Уже сам факт закрепления на месте означает, что продавец желает быть узнаваемым; это также признак надежности. Закрепление на месте облегчает создание репутации у покупателей и поставщиков. Хорошая репутация облегчает получение кредитов, в основном внелегальных, что открывает возможности для расширения операций. Любопытно, что многие легально действующие коммерсанты считаются с внеправовой концепцией "закрепления на месте".

Особое право собственности несовершенно, поскольку оно преходяще и внелегально. Оно не сопоставимо с законным правом собственности. Оно даже менее действенно, чем ожидаемое право собственности во внелегальных поселениях, потому что улицы и тротуары должны оставаться открытыми для общественного пользования. И, как следствие, над уличными торговцами постоянно висит угроза изгнания, особенно из мест напряженного уличного движения или растущего недовольства местных жителей. Строго говоря, эти права "не позволяют строить солидные павильоны, имеющие воду, электричество, холодильники, кладовки, прилавки и все прочее, без чего нельзя поддерживать определенный объем торговли. Создание таких удобств, как туалеты, стоянки или скверы в сложившихся условиях практически невозможно.

Ущербность особого права собственности видна и в тех приемах, с помощью которых продавцы закрепляют или продают свои места на улицах. Исключительное право на точку есть результат длительной и постоянной торговли на одном месте. Чем больше продавцов рядом, тем действеннее исключительное право собственности, укрепленное близостью и общностью интересов.

Исключительное право достигается пребыванием в данном месте и часто включает посменную торговлю, так что в течение дня на одной точке торгуют разные люди. Обычно, например, если ранним утром точка занята продавцом готовых завтраков, а в 9--10 утра на его место заступает продавец соков, которого в полдень сменяет продавец ланча, которого в 4 часа пополудни сменяет продавец лекарственных трав, а его, наконец, продавец блюд китайской кухни и остается там до конца дня. Посменная торговля позволяет использовать тележку как большой магазин, что резко повышает ее коммерческую ценность. Каждый одиночный торговец может предложить лишь небольшой набор товаров и услуг. Когда скопление тележечников не улучшает торговлю, предпринимается попытка разнообразить товар, приспосабливая тележку к нуждам дня, круглосуточно используя, таким образом, коммерческую ценность данного места.

Возможность продажи точки также ограничена ущербностью особого права собственности: продавая участок улицы другому торговцу, трудно давать гарантии. Строго говоря, улица принадлежит публике, которая никогда не откажется от своей собственности, и продать можно только право хозяйственной эксплуатации пространства. Поэтому такая сделка нуждается в чем-то большем, чем писаный документ: заинтересованные стороны должны заручиться согласием других торговцев, занимающих данное место. Мы обнаружили, что для этого продавец куска улицы представляет покупателя как родственника, друга или земляка другим торговцам. Организация торговцев консолидирует отношения, взаимное признание торговцев заменяется членством в организации, а со временем уплатой взносов и соблюдением правил.

Все это и составляет внелегальную систему, компенсирующую торговцам отсутствие законных прав собственности. Для оценки коммерческой ценности этих прав на уличное пространство, мы изучили в январе 1985 г. небольшую выборку важнейших мест скопления уличных торговцев. По данным выборки, средняя цена 1 м² оживленной улицы составляла 164 долл. Средняя точка площадью 4,3 м² продавалась за 705 долл. Выяснилось, что в окрестностях Плаза Дос де Майо некоторые точки площадью 3 м² продавались по меньшей мере за 1 тыс. долл.

Сам факт, что место на улице имеет свою цену, говорит о верности расчета первых уличных торговцев, что для клиентов важна стабильность предложения услуг. Так что когда торговец покупает точку, цена свидетельствует о ее ценности для клиентов.

Подобные операции могут основываться лишь на внелегальной системе, разработанной самими торговцами. Но и эта система, явно противоречащая требованиям закона, не дает торговцам необходимых гарантий. Отсюда попытки получить какое-то дополнительное признание особых прав собственности со стороны властей. Для этого лучше всего платить налог муниципальным властям. В 1985 г. все районы Лимы, за исключением Эль-Серкадо, Ла Молина и Сан Исидро, взимали такой налог и считали, что он не дает никакого права на дороги и тротуары, но обеспечивает разрешение торговать на территории муниципалитета. Результат оказался совершенно обратным, поскольку торговцы получили крайне важный элемент безопасности и стабильности для своих особых прав собственности. Вот почему они так заинтересованы в уплате этого налога и охотно демонстрируют квитанции об уплате. Они считают, что тем самым признаны их права. Забавно, что такое толкование довольно спокойно принимают и жители, и даже власти.

Власти весьма и весьма заинтересованы в этом налоге, поскольку уличные торговцы платят с 1 кв. м больше, чем другие. В феврале 1985 г., например, величина налога колебалась от одного до 18 центов в сутки при средней чуть меньше 5 центов. В районе Сан-Хуан де Мирафлорес, состоящем только из внелегальных поселений, уличные торговцы платили в среднем от 1,42 до 4,26 долл. за 1 м² в год. В том же году для обычных магазинов налог составлял лишь 72 цента в год за метр. Уличные торговцы фактически платили на 98--495% больше, чем стационарные магазины.

По данным Института, доход от этого налога был одним из самых важных для муниципальных властей. В общей сложности он принес в 1984 г. на 70% большую прибыль, чем налог с официальных торговцев, и составил 29% общей суммы налога на собственность, взимаемого с торговцев, промышленников, финансистов и владельцев законной недвижимости. Этот налог является важным средством укрепления особых прав собственности именно потому, что он выгоден и уличным торговцам, и властям. Торговцы платят его потому, что он дает им некоторую степень стабильности и защищенности, а власти взимают его, поскольку получают больший доход с квадратного метра, чем, если бы те же торговцы официально зарегистрировались.

Доходы от разрешений на торговлю позволяют объяснить, почему районные власти, у которых все прочие налоговые поступления отбирает центральное правительство, смирились с расширением внелегальной торговли.

Организации для самозащиты

Как только уличные торговцы начинают понимать, что их торговые точки представляют определенную ценность, у них усиливается стремление защитить их, поскольку особые права собственности достаточной защитой не являются. Поэтому возникают достаточно демократичные организации самозащиты, основная задача которых -- оградить торговую точку от возможных посягательств со стороны других торговцев, местных жителей и властей. При необходимости может быть использована сила, однако более типичен способ решения острых проблем через переговоры.

Уличные торговцы научились привлекать национальную гвардию или муниципальную полицию для защиты своей территории от захватчиков. Луис Паредес Финильос, один из наиболее заметных их деятелей и лидер Плаза Дос де Майо, считается первым, кто использовал полицию для защиты особых прав собственности. Говорят, что когда Паредес впервые прибег к силам охраны правопорядка, то случайно пострадал сам: полиция, изгоняя новых торговцев-захватчиков, из-за ошибки в условной системе сигналов избила и его. За это среди друзей он получил прозвище Гильотен -- по имени изобретателя гильотины, который, по их сведениям, пал жертвой собственного изобретения.

Тот факт, что точка приобрела экономическую ценность, побуждает заинтересованную в ней организацию поддерживать порядок и чистоту. Точка должна выглядеть как место, способное гарантировать качество товаров и услуг. Некоторые организации выработали приемы урегулирования конфликтов между внелегальными торговцами, а также берутся за создание или контроль системы посменной торговли, что хорошо для расширения ассортимента предлагаемых товаров.

Со временем, когда власти заметили эту проблему, вступили в диалог и даже кооптировали лидеров организаций самозащиты, функции последних расширились. Они проводили демонстрации политической поддержки, массовые кампании за чистоту улиц, чтобы задобрить городские власти, участвовали в ярмарках, политических акциях, а некоторые примкнули к партиям или движениям.

Но даже самые изощренные организации самозащиты структурно недостаточно сильны. Институт убедился, что торговцы участвуют в организациях, пока чувствуют угроза своим особым правам собственности, а в целом предпочитают индивидуальные выгоды коллективным. Поэтому отдельные торговцы покидают организации, когда это им выгодно. Природа их верности лидерам достаточно прагматична. Поскольку основная забота -- более надежная защита особых прав собственности, нужны лидеры с достаточным количеством политических и бюрократических контактов. Как только к власти приходят новые люди, торговцы, не задумываясь, выбирают других защитников, имеющих необходимые контакты с новыми политиками.

Эти организации существуют в основном на двух уровнях: профсоюз или ассоциация -- и федерация. (Любопытно, что организации мелких собственников создают профсоюзы только потому, что традиционные предпринимательские объединения не приняли их к себе -- в отличие от левых партий. Отсюда -- пролетарская терминология.) Организации первого уровня невелики и состоят, как правило, из торговцев квартала или окрестности. Это достаточно демократичные органы, именующие себя ассоциациями или профсоюзами. Решения принимаются на общих собраниях, а избранные исполнительные органы претворяют их в жизнь.

Поскольку цель организаций -- защита территории и определение притязаний на собственность, их деятельность и значение зависят от внешних обстоятельств. Наскоки со стороны государственных органов, или других торговцев (внелегальных или легальных) бывают чисто локальными, и только в этих местах у продавцов появляется стимул объединяться. Можно сделать вывод, что такие организации существуют лишь при наличии определенной задачи. Их возможности ограничены прежде всего недостатком властных полномочий:

лидеры не могут, например, заставить упрямых торговцев платить за установку санитарно-технического оборудования, хранилищ и т. д. В результате весьма сложно улучшить условия в местах торговли и снизить недовольство жителей.

На федеративном уровне объединяются организации нескольких районов. Масштаб их деятельности шире, хотя численность невелика. Не имея достаточных сил, они, подобно профсоюзам и ассоциациям торговцев, главным образом только реагируют на атаки и начинания властей, а по собственной инициативе ничего не предпринимают. Невзирая на амбиции некоторых лидеров, эти объединения не имеют влияния на отдельных торговцев и могут лишь координировать усилия квартальных и районных организаций при отражении внешних нападений, осуществлять переговоры с властями и т.п.

Со временем две организации приобрели значимость: Федерация уличных торговцев Центрального рынка и прилегающих улиц (FEVACEL) и Федерация уличных торговцев Лимы и Кальяо (FEDEVAL). Эти объединения представляют две ясно различимые тенденции. Первое -- профессиональный, политически независимый союз, вторым руководят марксисты. Оба сыграли важную роль в эволюции внелегальной торговли.

Неофициальные рынки

Второй тип внелегальной торговли представлен рынками, внелегально построенными самими торговцами или для них. Желание уйти с улиц вызвано стремлением расширять дело. Долгосрочные вложения в уличную собственность нерациональны. Эффективность торговли также невелика, поскольку возможный на улице диапазон товаров и услуг крайне ограничен. Торговцы не могут предоставлять кредит и не обеспечивают ремонт или замену купленного. Они не способны проверять качество товаров и не предоставляют клиентам специальной информации. Массу неудобств причиняет отсутствие складских помещений и систем охраны. Поэтому невозможно торговать сложными товарами, требующими предоставления покупателю дополнительных услуг.

Все это подталкивает к тому, чтобы уйти с улицы и сменить тележку на рыночный прилавок, а особые права собственности сделать более гарантированными.

Рынки и ярмарки

Институт обнаружил в Лиме 274 внелегальных рынка: 63% были построены самими уличными торговцами через посредство организаций и 28% -- обычными строителями по заказу внелегалов или для продажи им. У нас нет информации об оставшихся 9%. В целом, эти рынки строят вполне основательно, оборудуют холодильными установками, складами, торговыми секциями и сантехникой.

17,2% внелегальных рынков города расположены в Сан-Хуан де Луриганчо. Следом идут районы Лима, Комас и Сан-Мартин де Поррес, насчитывающие 11,3, 9,2 и 8,4% рынков соответственно. С другой стороны, в Магдалена дель Map, Мирафлорес и Сан Борджа лишь по одному рынку, а в Сан-Исидро, Хесус Мария и Ла Молина ни одного. Внелегальные рынки обслуживают, как видно, наименее благополучные районы: более половины из них (152, если быть точными) расположены во внелегальных поселениях.

Государство пыталось, хотя и безуспешно, участвовать в этом процессе. Оно сумело построить в общей сложности лишь 57 официальных рынков -- по одному на пять внелегальных. Этот разрыв еще больше, если рассмотреть период в 20 лет (с 1965 по 1985 гг.): внелегалы тогда построили в 12 раз больше рынков, чем государство. Внелегальные рынки расположены гораздо удобнее для бедных, чем государственные: 36% -- в "официальной" Лиме,-28% -- в Коно Норте, 20% -- в Коно Эсте и 16% -- в Коно Сур против 86% государственных рынков в "официальной" Лиме, 9% в Коно Норте, 5% в Коно Эсте и полного их отсутствия в Коно Сур.

Ввиду скромных успехов государства в строительстве рынков, муниципальные власти в 1981 г. принялись создавать базары, чтобы убрать торговцев с улиц. Базары сооружались на живую нитку: скопище небольших ларьков, собранных из досок и тростниковых матов. Государство попыталось прямо вмешаться в деятельность торговцев на этих базарах, введя большое число ограничений на использование и передачу ларьков. Такие сделки, естественно, все равно совершались, но за спиной властей.

Несмотря на политическую поддержку властей, роль базаров во внелегальной торговле мала. В то время как на внелегальных рынках торговали 38 897 бывших уличных торговцев, на базарах -- лишь 7150. Сравнение капиталовложений также в пользу внелегальных рынков: на их строительство было затрачено 40,9 млн. долл., а на устройство государственных базаров -- только 85 тыс. долл. Даже если прибавить сюда 405 тыс. долл., вложенных торговцами в отделку своих ларьков на базарах, то и тогда разница остается громадной.

Обеспечивающие организации

С появлением внелегальных рынков понадобились и новые формы организации торговцев -- уже не столько для защиты их прав, сколько для обеспечения их интересов. С этой целью группа квартальных организаций формирует ассоциацию или кооператив для собирания средств на строительство рынка. У таких ассоциаций есть четко определенные задачи в деле финансирования и управления, чего не бывает, когда смысл объединения сводится к защите от властей или к переговорам с ними. Устойчивость задач делает ассоциации более деятельными и инициативными образованиями, чем группы самообороны, они весьма демократичны и состав их шире.

Цель этих ассоциаций -- только строительство зданий для рынков, они не вмешиваются в сам процесс торговли. Как и во внелегальных поселениях, эти организации обычно принимают форму кооператива. Причина в том, что начиная с 1960 г. и особенно при Революционном правительстве вооруженных сил (1968--1980 гг.) государство предоставляло кооперативам особые права, и деятелям черного рынка стало выгодно скрываться и защищаться от властей именно под такой крышей.

При строительстве рынков возникает множество проблем, в основном связанных с особой природой приобретаемых прав собственности. Особенных сложностей нет, когда рынок создается на освоенных городских землях, уже оборудованных требующимися по закону удобствами. Если же рынок размещается на территории внелегального поселения, торговцы получают лишь ожидаемое право собственности, как и другие жители этих мест. Сам факт того, что большинство рынков возникли именно в таких поселениях, означает, что торговцы взваливали на себя еще и затраты на внелегальное приобретение собственности.

Получение кредита на строительство рынка -- это еще одна проблема. Неопределенность с правами собственности снижает ценность земли. Недоступность и негибкость рынков капитала порождают дополнительные издержки. Поэтому торговцы строят лишь на средства, собранные с членов организации. Не раз случалось, что строительство полностью останавливалось из-за отсутствия денег. Существуют еще и организационные проблемы. Частные и внелегальные объединения зависят только от добровольного сотрудничества торговцев. Взносы не выплачиваются вовремя, решения принимаются со значительной задержкой. Эти трудности усугубляются в кооперативах, поскольку разница в размерах взносов не отражается на руководстве и управлении. Члены кооператива не склонны увеличивать взносы, раз их права на дополнительную собственность не признаются. Вокруг этого возникало много споров: на лидеров организаций подавали в суд, помещения арестовывали, были скандалы и другие неприятности.

Как мы увидим в главе 5 "Издержки и значение закона", официальные правила строительства рынков более всего препятствуют доступу продавцов к легальным формам торговли. Поэтому обеспечивающие организации должны были привлекать огромные средства для защиты новых рынков от возможного захвата другими торговцами.

Все эти проблемы резко увеличивают бремя дополнительных расходов для торговцев, решивших уйти с улиц. Изучение истории 5 рынков показало, что продавцам приходилось ждать вступления в права собственности в среднем около 17 лет.

Эволюция внелегальной торговли

Эволюция внелегальной торговли протекала под воздействием изменяющихся обстоятельств: массовых движений, конфликтующих интересов, споров и насилия.

В данном разделе описаны 13 стадий эволюции и расширения внелегального общества и соответствующего сжатия подзаконного общества.

Признание внелегальной торговли частью городских порядков

Именно представители официального общества сотни лет назад открыли двери для внелегальности, признав, что коробейники и лоточники являются частью культурных традиций и нравов города. Внелегальная торговля имеет в Перу давнюю историю. В андских колониальных городах, а позднее и в столице республики, по улицам бродило или сидело за импровизированными прилавками великое множество торговцев. Как пишет историк Мигель Кабелло де Вальбоа, инка Тупак Юпанки приказал объявить по империи, .что всякий желающий торговать может свободно перемещаться по стране, а чинящие им препятствия будут подвергнуты суровому наказанию. Первый колониальный запрет на уличную торговлю издал в 1594 г. вице-король Гарсиа Уртадо де Мендоса, маркиз Каньеты. Наблюдения путешественников XIX в. свидетельствуют о существовании торговли, ведущейся вне закона и расширяющейся вместе с ростом городов.

Первыми уличными торговцами были обнищавшие испанцы или креолы, в основном бедные солдаты или неудачливые моряки, чей расовый статус обеспечивал снисходительность со стороны расистски настроенной администрации вице-короля. Позднее другие расовые группы -- метисы, негры, мулаты -- воспользовались выгодами положения, созданного этой снисходительностью, а в XVII в. к ним присоединились индейцы. Веками колониальные власти, в зависимости от ситуации, колебались между снисходительностью и репрессиями. Снисходительность заключалась, главным образом, во взимании налога за право уличной торговли. С некоторыми перерывами налог этот действовал с 1553 г., когда письменным патентом короля Испании городу Лиме было разрешено пользоваться доходом от налогов на уличных торговцев. Вершина снисходительности была достигнута в 1778 г., когда колониальный инспектор Арече признал уличных торговцев одной из гильдий Лимы, наряду с носильщиками, лавочниками и посыльными.

Репрессии были тоже часты. В колониальные времена уличные торговцы изгонялись или торговля запрещалась по меньшей мере в следующие годы: 1557, 1560, 1580, 1594, 1603, 1614, 1617, 1620, 1622, 1630, 1639, 1670, 1671, 1673, 1690, 1770, 1796, 1798, 1800 и 1804. Так же было и во времена Республики. В 1850 г. президент Рамон Кастилья приказал изгнать уличных торговцев с Пласа де Армас и применить, если потребуется, силу. В ходе войны с Чили вооруженные силы, занимавшие Лиму и возглавляемые Патрисио Линчем, безуспешно пытались воздействовать на торговцев штрафами и жестокими наказаниями. После 1884 г. число муниципальных указов, направленных против уличных торговцев, постоянно росло.

Однако в первые сто лет республики уличные торговцы признавались составной частью городской жизни. Художники (Панчо Фиерро), писатели (Рикардо Пальма или Мануэль Асенсио Сегюра), фотографы (Эугене Курре) использовали в своих работах типажи уличных торговцев. Мануэль Атанасио Фуэнтес писал, что один из них, на Агведита, был более известен своими прохладительными напитками и сластями, чем изобретатель телеграфа. Официальное общество рассматривало внелегальную торговлю как часть культурных традиций и нравов города и не осознавало, что она может однажды создать угрозу легальной торговле и преобразить лицо города -- настолько малочисленны были в то время уличные торговцы. Такое отношение позволяло мигрантам использовать уличную торговлю как лазейку для вхождения в городскую жизнь.

Муниципальное регулирование как шаг к признанию

Внелегальная торговля была косвенно признана муниципальными властями, когда последние занялись детальным регламентированием уличной торговли.

Правовые требования к уличной торговле были весьма отрывочны и специфичны. Указ от 14 сентября 1915 г. представляет собой первый набор правил, упорядочивающих уличную торговлю. Этот указ требовал не только приобретения разрешения на торговлю и регистрации, но и запрещал торговлю продовольствием, предписывал конструкцию тележек и других средств для перевозки товаров, вводил проверки здоровья продавцов.

Указ, однако, не давал продавцам никакого права на уличное пространство. Совет столицы определял уличного торговца как человека, передвигающегося по улице и останавливающегося лишь на время, необходимое для продажи товара. Из этого следует, что уже тогда были и другие торговцы, закрепившиеся на неких местах и обладавшие особыми правами собственности.

Указ достиг эффекта, обратного ожидаемому. Своим сводом правил, регулирующих деятельность уличных торговцев, власти просто создали для них законное пространство. Число уличных торговцев, разумеется, выросло, а с ним и их стремление прекратить торговлю вразнос и обрести особые права собственности на торговые точки. В январе 1916 г. Совет столицы принял второй указ, почти дословно воспроизводивший положения первого и вводивший денежные штрафы за его нарушение.

Основа особых прав собственности

В ходе третьего этапа эволюции уличные торговцы, несмотря на значительное сопротивление властей, постепенно развили особые права собственности. На это ушло около трех десятилетий. С ростом числа торговцев и усложнением их деятельности попытки закрепиться в облюбованных точках уличного пространства стали неизбежными. Реакция государства была непоследовательной. По указам 1915 и 1916 гг. торговцы должны были перемещаться по улицам, останавливаясь лишь на время продажи товара. В первое десятилетие века бродячие торговцы платили ежедневно по 50 центавов, а киоскеры и ларечники -- невероятные 5 солей в день с квадратного метра.

Такой метод годился, пока уличных торговцев было немного. Как только число их стало расти, центральное правительство попыталось ограничить этот рост. Оно приостановило взимание налога, дабы предотвратить возникновение особых прав собственности на размещение торговой точки. Из-за этого решения муниципалитет лишился столь значительных доходов, что в 1936 г. начал взимать налог нелегально. Торговцы ожили, стали возникать скопления ларьков, уличное пространство включилось в коммерческую жизнь. В 1944 г. центральное правительство было вынуждено отступить.

В конечном итоге государство всякий раз уступало -- налог в обмен на освоение улиц. В 1946 г. группа APRA в сенате попыталась провести закон, по которому налог на право уличной торговли должен был стать постоянным источником дохода для муниципалитетов. 11 декабря 1947 г. этот закон был принят. Городской Совет разрешил торговцам временно обосновываться там, где они не мешают движению и не конкурируют со стационарной торговлей.

Конкуренция со стационарной торговлей

Четвертая стадия развития отмечена переходом от традиционных товаров разносчиков -- местные лакомства, горячие и холодные напитки -- к продаже товаров и услуг, то есть вторжением в сферу стационарной торговли.

В первом десятилетии XX в. муниципальное правительство враждовало с продавцами готовой пищи, вводило запреты и наказания в бесплодной попытке управлять ими. Торговцы стали подключаться к другим городским промыслам. И все большее число разносчиков оседало в ларьках, которые начали торговать контрабандой и нелегальной продукцией. Ассортимент уличной торговли пополнился галантереей, парфюмерией и косметикой; появились уличные лудильщики и сантехники. Растущая конкуренция со стороны уличных продавцов встревожила легальных торговцев, которые потребовали вмешательства государства.

Правительство Аугусто Б. Легуйа, например, законом от 1927 г. обязало торговцев регистрироваться в патентном или промышленном налоговом регистре, давать сведения о своих оборотных средствах и месте жительства, иметь и предъявлять документы о поставках товара, подтверждающие его законное происхождение. Ни одно из этих положений, однако, не запрещало конкуренцию со стационарной торговлей. Девять лет спустя правительство запретило продавать на улице все, за исключением продуктов питания и галантереи. Но и этот запрет успеха не имел. Объем торговли расширялся, а доходы от нее росли.

Возникновение первых внелегальных рынков

Строительство первых внелегальных рынков в Лиме ознаменовало окончательный провал попыток муниципалитета совладать с уличной торговлей. Признание особых прав собственности позволило продавцам увеличивать товарооборот, получать кредиты от поставщиков, создавать организации и откладывать деньги, чтобы переместиться с улиц на рынки, специально для них построенные. В 1950 г. были сооружены первые два рынка -- лишь капля в море, поскольку в те времена на каждый внелегальный рынок приходилось восемь государственных.

Одновременно государство продолжало терять контроль над улицами, так что правительству пришлось опубликовать в крупных газетах предупреждения уличным торговцам о том, что существуют законы, регулирующие их деятельность. Однако законы эти продолжали нарушаться, и чтобы повернуть вспять нежелательные процессы, власти вынуждены были пересмотреть политику, принятую с 1936 г., и возвратиться к урегулированию проблемы в целом. 24 ноября 1959 г. Совет столицы, возглавляемый мэром Гектором Гарсия Рибейро, принял новый указ, который действовал -- по крайней мере официально -- вплоть до 1981 г.

Указ Рибейро определял уличных торговцев как лиц, которые, используя легкие средства транспортировки, могут торговать в отведенных для этого местах города, останавливаясь на улице лишь на время, необходимое для торговли. Разница в формулировке значительная. Закон 1936 г. разрешал останавливаться на улице только на время, необходимое для продажи товара клиенту. В 1947 г. торговцам уже разрешалось останавливаться для торговли, то есть можно было понимать так, что им разрешено занимать улицы на весь рабочий день. Указ был победой торговцев. Они получили возможность увеличить количество товаров, перевозимых на тележках, а значит и объем коммерческих операций. Стало возможным продавать не только продовольствие и безделушки, но и игрушки, парфюмерию, туалетные принадлежности, кожгалантерею, украшения, инструменты.

Следует отметить, что три положения этого указа были направлены на ограждение стационарной торговли от конкуренции со стороны внелегалов. Во-первых, им запрещалось торговать дорогими товарами. Во-вторых, их капитал не мог превышать 72 долл. США. В-третьих, магазинам, торгующим украшениями и печатной продукцией, разрешалось выставлять свои витрины и стойки на улицах, другими словами, указ разрешал им конкурировать с внелегалами на равных. Но ни одна из этих мер не подействовала. В 1962 г. мэр Гарсия Рибейро отказался контролировать уличных торговцев, поскольку они являются частью "аграрной проблемы национального масштаба", вынуждающей безработных крестьян искать заработок в городах. Это решение не поколебало решимости торговцев уйти с улиц. К тому времени на каждые три государственных рынка в Лиме приходилось два внелегальных.

Рынки -- альтернатива уличной торговле

Шестая стадия была отмечена решительными действиями муниципальных властей в борьбе скорее со следствиями, чем с причинами внелегальной торговли. И борьба эта необратимо искажала отношения: толкая торговцев строить внелегальные рынки, провоцируя на противостояние с властями, она одновременно вела к политизации различных групп торговцев.

Новый муниципалитет, возглавляемый Луисом Бедойя Рейесом, победившим на выборах 1963 г., пытался найти практический подход к проблеме. Торговцы были на улицах, продавали всевозможные товары, и убрать их, не создавая в городе пустоты, было невозможно. Но и оставить их на улицах было нельзя, поскольку они мешали движению, нарушали санитарные нормы, -- были соломинкой в глазу. Кроме того, они нечестно конкурировали со стационарной торговлей. Чтобы убрать их с улиц, нужны были рынки.

Не видя выхода, муниципалитет начал строить рынок Сан-Ильдефонсо, чтобы переместить затем туда значительную часть уличных торговцев. Предусматривалась возможность расширения рынка для приема новых продавцов.

Муниципалитет не пытался монополизировать строительство рынков. Напротив, по соглашению с центральным правительством, он освобождал любого заинтересованного в строительстве таких рынков от уплаты налогов и даже пошлины за разрешение на строительство и, кроме того, создавал более благоприятные условия для организаций торговцев. Такое положение сохранялось в течение ряда лет. Это был первый случай, когда власти, возможно вынужденно, предприняли шаги, чтобы облегчить трансформацию сомнительных особых прав собственности в законно оформленные права собственности. В результате между 1964 и 1970 г. (когда Бедойя ушел со своего поста) на каждый рынок, построенный государством, приходилось уже четыре, построенных внелегалами.

Закончив строительство рынка Сан-Ильдефонсо, Совет столицы стал осуществлять свой план. Декретом от 20 сентября 1964 г. Совет предписал торговцам удалиться с Авениды Абанкай, где в то время их скапливалось больше всего. Решение оправдывалось необходимостью вернуть Лиме величественность и нарядность, приличествующие столице Республики, хотя тут же признавались законные нужды бедных людей, зарабатывавших такой торговлей.

Результат был плачевным. Произошли столкновения между торговцами и полицией, действовавшей совместно с национальной гвардией, причем торговцы укрывались на стоянках и в гаражах, где хранились их тележки. Совет столицы запретил после этого принимать на стоянки тележки, трехколесные велосипеды и прочее оборудование уличных торговцев. Использование властями силы побудило торговцев организоваться для самозащиты. Уже в 1963 г. были сделаны первые шаги в этом направлении. Тогда в районах Себастьян Барранка, Писагуа и в районе 3 Февраля был создан Союз мелких торговцев и уличных продавцов -- первый подобного рода союз в городе. Позднее он соединился с Федерацией уличных торговцев Центрального рынка и прилегающих улицах (FEVACEL) -- первой крупной организацией, сформированной для защиты торговцев, сгруппировавшихся вокруг Центрального рынка.

FEVACEL была организацией самообороны, обслуживавшей ограниченное число лиц, однако способность торговцев к самоорганизации заинтересовала и некоторых политиков. Торговцы перестали быть экзотическим украшением городского пейзажа и сделались потенциальными участниками политической жизни перуанского общества.

В ходе этой стадии укрепились и продавцы, решившие строить рынки. К тому времени, как Бедойя отошел от руководства, они уже задавали тон в торговле: к 1970 г. на каждый рынок, построенный государством, приходилось два, построенных внелегалами.

Политическое признание

Седьмая стадия развития внелегальной торговли началась, когда группа торговцев, решивших остаться на улицах, получила политическую поддержку.

В 1970 г. военное правительство генерала Хуана Веласко Альварадо предложило Эдуарде Дибосу Чаппуису сменить Бедойя на его посту. Сначала новый мэр намеревался строить рынки для уличных торговцев, но без насилия -- политический климат изменился в результате переворота 1968 г. Был заложен новый рынок на улице Айякучо. Однако несостоятельность муниципального правительства не позволила продолжить его строительство. Потребовалась новая политика. Муниципалитет вновь объявил уличную торговлю структурной проблемой, чтобы не только оправдать собственную бездеятельность, но и сделать диктатуру более либеральной.

В 1971 г. муниципалитет перестал вмешиваться в дела уличной торговли, ограничившись лишь тем, что приказал национальной гвардии и полиции не пускать продавцов на улицы Авенида Эмансипасьон и Ла Унион. Сообразив, что взимание налога есть знак прямого признания уличных торговцев, Совет отменил его и лишился соответствующих доходов. Решение, впрочем, коснулось лишь района Эль-Черкадо, находившегося под непосредственным контролем Провинциального совета. В других районах налог взимали по прежнему.

Торговцам пришлось выкручиваться. Кто-то нашел остроумное решение: торговать на местах, отведенных для платной стоянки машин, и платить за стоянку. Ранее торговцы держались в стороне от стоянок, поскольку налог был ниже, чем плата за стоянку, теперь началось массовое наступление на стоянки. Однако это решение помогло лишь небольшому числу торговцев, в основном -- тем, кто располагался вокруг Центрального рынка. Остальные вынуждены были начать политические переговоры о необходимом им законном признании. В мэре Дибосе они нашли потенциального союзника. Он был первым мэром, не выбранным, а назначенным на этот пост, и нуждался в легитимизации, а значит и в весомой народной поддержке. Общение с организациями уличных торговцев давало ему естественную возможность получить такую поддержку.

Дибос пригласил лидеров уличных торговцев к постоянному диалогу с муниципальными властями, предоставив им новую роль и завоевав себе популярность, которую сохранял до самой смерти в середине 1974 г. Лидеры торговцев ответили массовой поддержкой, создали мэру столь необходимую ему популярность и достигли в то же время политического влияния, которого одна лишь самозащита никогда бы им не дала. Торговцы также временно отсрочили утрату особых прав собственности, хотя с них перестали взимать налог. Впоследствии стало правилом для муниципалитетов, что все законы относительно уличных торговцев согласовывались с ними. Когда Дибос умер, его должность занял Лисардо Альсамора Поррас, продолживший политику своего предшественника. С этих пор власти утратили возможность совершенно игнорировать уличных продавцов.

Стремления самих торговцев также изменились. Когда они поняли, что от них может зависеть судьба муниципального руководства, им стала ясна и политическая ценность своих организаций. Организации давали им небывалую степень защищенности на улицах. Однако вскоре уличные торговцы раскололись на две четкие группы: на тех, кто не желая терять налаженные связи и предпочел остаться на улице, положившись на посредничество лидеров с их политическими играми; и на тех, кто, не имея особенных политических связей или будучи более удачливым в бизнесе, стремился переместиться под крышу рынков.

Социологическая интерпретация и создание свободных зон

Восьмая стадия эволюции внелегальной торговли началась, когда власти, осознав политический проигрыш, дали уличным торговцам еще большую свободу действий, признав их существование структурной проблемой, которая может быть решена лишь с помощью неопределенных структурных изменений. Зато муниципалитет объявил скопления уличных торговцев "свободными зонами".

В 1976 г., в период Революционного правительства вооруженных сил (1977--1980 гг.), генерал в отставке Артуро Каверо Каликсто был назначен мэром Лимы. В том же году он призвал к созданию многосторонней комиссии для изучения уличной торговли, чтобы на основе ее выводов предложить альтернативные решения. Он заручился поддержкой тогдашнего премьер-министра генерала Джорджа Фернандеса Мальдонадо, который предложил представителям Провинциального совета, министерства продовольствия, министерств промышленности, труда, внутренних дел, торговли и Национального статистического института войти в состав комиссии. Комиссия провела первую в истории города перепись уличных торговцев.

Привлечение важнейших министерств к изучению проблемы в целом было важнейшей победой. Ведь признавалось, что речь идет о структурной проблеме и, таким образом, уличная торговля защищалась от чисто административных мер. А пока шла работа комиссии, муниципалитет признал право торговать в определенных местах города (Авенида Альфонсо Угарте, Авенида Грау, Пласа Унион и другие), объявив их свободными зонами. Это был важный шаг к консолидации особых прав собственности. Чтобы подтвердить создание свободных зон, муниципалитет подписал соглашение с уличными торговцами, которых в то время возглавил Виктор Алькантара, основатель Ассоциации уличных торговцев Перу и самый популярный из ее лидеров. Никогда прежде таких соглашений с торговцами не заключали.

Многосторонняя комиссия начала работу в обстановке большого энтузиазма. Ожидалось, что она откроет новую эру в уличной торговле и предложит пути окончательного решения проблемы. К участию были приглашены лидеры уличных торговцев, и приглашение было принято. Они помогли спланировать перепись и предложили всяческую помощь. Но когда торговцы осознали, что комиссия не может принимать решений, а может лишь выдвигать предложения, они постепенно потеряли интерес к работе в ней. Установление свободных зон дало им минимум желаемой безопасности. В первых заседаниях комиссии участвовало более 2 тыс. лидеров, затем это число сократилось и, наконец, совместные заседания прекратились.

В марте 1977 г. комиссия представила письменный отчет с выводом, что уличная торговля есть проблема структурная и долговременная, а в настоящее время ее можно только регулировать и контролировать, чтобы уменьшить всякие отрицательные эффекты. Комиссия предложила свод правил, предлагавших: признать уличную торговлю как временную форму торговли; создать национальный регистр уличных торговцев; обязать их подавать декларации и уплачивать налог; установить строго определенные места торговли и наложить ограничения на объем торговли и использование специального оборудования; жестоко штрафовать за невыполнение этих требований. Предлагалось создать фонд для финансирования рыночной инфраструктуры и деятельности, связанной с уличной торговлей и перемещением продавцов с улиц. Рекомендовалось: сформировать национальный план занятости, построить рынки, принять меры к ограничению миграции и содействовать организациям уличных торговцев. Мэр Каверо утвердил предложения и представил министерству торговли, которое переправило их в Совет министров. Последний, занятый собственными проблемами, разослал их в соответствующие министерства. Исполнительная власть, таким образом, умыла руки.

Когда многосторонняя комиссия в 1977 г. завершила свои труды, на каждый рынок, построенный государством, приходилось три, построенных внелегалами.

Укрепление организаций уличных торговцев

Девятая стадия характеризовалась крайним ужесточением репрессий против уличных торговцев, что привело к укреплению и радикализации их организаций самообороны.

В апреле 1978 г. муниципалитет, возглавляемый генералом Энрике Фалькони Мехиа, бывшем при президенте Франсиско Бермудесе начальником генерального штаба, перешел от пассивности к одному из самых решительных в истории Перу наступлений на уличную торговлю. Отношение к уличной торговле могло измениться из-за того, что новый мэр попытался по-военному решить проблему, воспользовавшись недовольством определенных слоев общества беспорядком на улицах. Некоторые наблюдатели полагали, что на самом деле генерал хотел сокрушить организации торговцев, возглавляемые марксистами. Каковы бы ни были действительные мотивы, но он в сотрудничестве с полицией провел так называемую "операцию сомбрилья" ("зонтик"), которая предусматривала блокирование района, ограниченного улицами Такна и Николае де Пьерола, Айякучо и набережной реки Римак и окончательное изгнание из него торговцев.

В день проведения операции полиция оцепила район и захватила при этом встреченных торговцев. Другие отряды принялись очищать район от продавцов, улицу за улицей. Развернулось настоящее сражение между торговцами и полицией, причем последняя использовала водометы и слезоточивый газ. Тележки были разбиты, товары разбросаны. Как только район опустел, муниципальные власти приказали полиции окружить его и исключить возможность возвращения торговцев. Поскольку полиция не могла держать оцепление постоянно, командование приняло решение блокировать район только по утрам, когда, как оно полагало, торговцы могут попытаться проникнуть в него. Продавцы же изменили распорядок дня: пока полиция держала оцепление, они находились на почтительном расстоянии. Как только полиция уходила, они вновь захватывали район. Фалькони распорядился держать постоянную охрану до 7 вечера, но торговцы появлялись вскоре после этого часа. Тогда власти приказали охране находиться на постах до 9 вечера.

Жесткая полицейская акция постепенно превратилась в подобие детской игры "полицейские и воры", окончательно подорвавшей авторитет муниципального правительства. Через несколько недель стало ясно, что полиция не в состоянии постоянно держать центр города в оцеплении. Полицейское давление ослабело, и уличные торговцы вновь оказались победителями. Весь этот эпизод показал, что массовые изгнания продавцов не имеют практического смысла. Ночная торговля готовой едой, преобладающая ныне в таких оживленных местах торговли, как Пласа Дос де Майо и Пласа Унион, началась именно в период полицейской блокады.

Организации уличных торговцев, особенно FEVACEL и FEDEVAL, не только не исчезли, но и окрепли, поскольку были сформированы для защиты своих членов при любых обстоятельствах. Поскольку операции против нелегалов не затронули район Центрального рынка, особенно укрепилась организация FEDEVAL, возглавляемая марксистами. Таким образом, полиция не только ничего не достигла, но властям пришлось впредь вести дело с образованиями, во-первых, крайне политизированными и способными противостоять силам закона и порядка, и. во-вторых, возглавляемыми коммунистами, которые после "классовой схватки" с военными завоевали доверие и уважение. То есть, как всегда, деловые люди были вынуждены искать защиты в организациях, лидеры которых ненавидели бизнес.

Раздел улиц

Десятая стадия началась, когда торговцы разметили на улицах границы своих особых владений.

Роберто Каррион Поллит, ставший мэром в январе 1979 г., попытался исправить ошибки своих предшественников и пригласил внелегалов сотрудничать, предоставив им часть властных полномочий. Каждому пришлось пойти на уступки: Каррион предложил снисходительность и участие, лидеры согласились представительствовать в органах власти, уличные торговцы обещали поддерживать порядок. К удивлению общественности, результаты стали заметны почти мгновенно. Улучшился внешний вид уличных торговых точек, были расчищены подходы к магазинам, организовано поддержание чистоты. Торговцы рыбой с улицы Андагуайлас, бывшие, по словам газетных репортеров, самыми грязными в городе, получили темную кирпично-красную униформу, чтобы их квартал выглядел получше. Это оказало мгновенное действие на уличных торговцев в районе Центрального рынка и Авениды Абанкай. Они не только очистили и украсили свои торговые точки, но разметили тротуары, указав места торговли каждого. Национальная конфедерация торговцев, а также средства массовой информации расценили это как попытку незаконного раздела улиц, однако здесь краской на асфальте всего лишь закрепили уже сложившуюся ситуацию.

Данный пример показывает, как искаженные стимулы изменяют поведение: политизация направила уличных торговцев на раздел улиц, а не на обретение частной собственности на рынках.

Уличные торговцы -- законодатели?

Одиннадцатая стадия началась, когда политизированные уличные торговцы впервые попытались стать законодателями.

В правление Пьеро Пьерантони Кампора, последнего назначенного военными мэра, уличные торговцы почувствовали, что в ожидании всеобщих выборов 1980 г., до переизбрания муниципалитета нет смысла продолжать переговоры, и что наступил удобный момент проявить инициативу и самим выдвинуть законодательные предложения. 25 июля, за три дня до того, как Фернандо Белонде стал президентом Республики, группа уличных торговцев проинформировала общественность, что ими сформирована команда экспертов для подготовки законопроекта об уличной торговле. Таким образом, они продемонстрировали не только понимание важности использования закона в своих интересах, но и уровень собственной политизации. Поскольку муниципальные власти не решили проблему, торговцы попытаются показать законодателям, как за это браться.

Предложения тогда не стали законом. Более того, некоторые средства массовой информации и часть публики расценили все это как высшую степень беззакония со стороны людей, вопреки закону занимающих улицы.

Иллюзии муниципального управления

Двенадцатая стадия ознаменовалась тем, что муниципалитет понял: изгнать уличных торговцев из города невозможно, и решил оставить эти попытки.

Приход демократического правительства означал конец назначениям мэров и возврат к муниципальным выборам. В ноябре 1980 г. на этих выборах победил Эдуарде Оррего, представитель правящей партии. Приняв должность, новый мэр обнаружил, что уличные торговцы захватили почти весь город. Улицы в центре были полностью заняты, особенно Ла Унион и Пласа Унион. В отдельных округах захват улиц торговцами носил еще более массовый характер. Торговцы сформировали плотные ряды вокруг рынков, а мини-рынки стали основными поставщиками товаров, особенно во внелегальных поселениях.

Публика была далеко не в восторге от этого. Газеты, недавно возвращенные владельцам, высмеивали ситуацию. Владельцы магазинов проявляли крайнее недовольство. Горожане требовали от муниципалитета поприжать уличную торговлю, в которой видели одно из самых живучих социальных последствий военного правления. Все это создало чрезвычайно трудную ситуацию, которую новый муниципалитет даже не пытался решить, ибо с самого начала чувствовал себя проигравшим. Правительство решило, что борьба за Лиму есть борьба за центр города. Лима Куадрада, район, которым Совет столицы предполагал ограничить свои действия, составлял лишь 0,3% общей городской площади Лимы. На оставшихся 99,7% уличные торговцы были предоставлены самим себе.

В конце марта 1981 г. городское правительство объявило, что уличным торговцам следует быстро и по-хорошему покинуть район Лима Куадрада и что для них открываются новые базары в районах Польвос Азулес, позади Дворца правительства, и Авенида Аргентина. Но попытка потеснить торговцев лишь в традиционном центре города, предоставив полную свободу тем, кто расположился вокруг Центрального рынка и в прилегающих районах -- местах наиболее высокой концентрации уличных торговцев, привела муниципалитет к конфликту с торговцами, находившимися под защитой организации FEDEVAL.

24 апреля грянул гром. Организованный FEDEVAL марш, который возглавляли парламентарии Роландо Бренья (маоист) и Хуго Бланко (троцкист), из района Центрального рынка направился к Пласа де Армас. По пути он был жестоко разогнан полицией. Столкновения отсрочили принятие решения, но 7 июля в столичных газетах был опубликован декрет мэра, окончательно закрепивший изгнание торговцев из района Лима Куадрада и перемещение их на базары.

Снова начались столкновения. Были митинги, марши, демонстрации протеста, опрокинутые автомобили. Строения ярмарки "Амазонас" забросали коктейлями Молотова. Но к августу мэр Оррего победил: большинство торговцев переместились в Польвос Азулес и "Амазонас", завели там клиентуру, и в конце концов все успокоилось.

Оррего, трудолюбивый и реалистически мыслящий мэр, достиг своей цели: переместил торговцев из центра в прилегающие районы. Но как и в других случаях побед правительства над силами беспорядка, триумф оказался иллюзорным:

беспорядок просто-напросто был перемещен из центра города в окрестности Дворца правительства, на базары. Последние по сей день находятся под покровительством Совета столицы, а потому и превратились в центр по продаже контрабанды. Репрессии же настолько укрепили позицию Гильермо Николаско, марксистского лидера организации FEDEVAL, что на следующих выборах он попал в члены Совета столицы и заведовал проблемой уличной торговли.

Политизированные уличные торговцы в муниципальном правительстве

Последняя стадия развития уличной торговли началась, когда политизированные уличные торговцы заняли исполнительные посты в муниципальном правительстве.

В ноябре 1983 г. на выборах мэра Лимы победил Альфонсо Баррантес Линган, возглавлявший коалицию марксистских партий, в которую он вовлек Николаско и, следовательно, FEDEVAL. Вначале новая администрация продолжала поддерживать идею базаров и даже открыла новые в Пласа Гастаньега и Вирген де Лудрес. Это продолжалось недолго, так как политизированные уличные торговцы в муниципальном правительстве попытались распространить свое влияние на этот вид деятельности, игнорируя его предпринимательскую сущность и пытаясь превратить в бюрократически-партийную силу.

В апреле, 1985 г. Провинциальный совет Лимы издал указ, определивший новую политику Совета по отношению к уличной торговле. Указ постановлял: уличные торговцы должны получать разрешение на свою деятельность, не имеют права готовить пищу на улицах, должны подавать декларации и подтверждать законность приобретения товаров, носить белые фартуки и стандартизировать свое рабочее оборудование, пройти медкомиссии, ограничить капитал двумя налоговыми единицами (в 1985 г. налоговая единица составляла 409,80 долл.), не владеть другим бизнесом и не получать от него доходов, соблюдать установленные часы работы и состоять в профессиональной организации. Указом также создавался фонд помощи уличным торговцам.

В этом не было ничего особенно нового. Пять из шести положений указа уже пытались осуществить прежде и безуспешно. Торговцам предписывалось получать разрешения в 1617, 1670, 1936, 1947 и 1959 гг. Запрет на приготовление пищи на улицах выходил в 1789 и 1916, 1936, 1947 и 1959 гг. Предельные размеры капитала устанавливались в 1947 и 1959 гг. Уличным торговцам вменялось в обязанность носить белые фартуки в 1915, 1916, 1936, 1947 и 1959 гг. Попытки стандартизировать оборудование предпринимались в 1915, 1916 и 1959 гг., а проходить медицинское освидетельствование предписывалось в 1936, 1947 и 1959 гг. Да и идея фонда помощи уличным торговцам, несомненно, базировалась на одном из выводов многосторонней комиссии 1976 г. Единственным действительно новым элементом явилось требование состоять в одной из организаций уличных торговцев, действовать легально и строго соблюдать установленный график работы. Отношение левых к уличной торговле было вполне традиционным.

Указ преследовал по меньшей мере две важные цели. Тот факт, что единственным новым элементом указа стало требование вступить в одну из организаций, свидетельствует об изначальном намерении политизировать и пролетаризировать союзы. Требования, чтобы торговцы ограничивали свои капиталы, не открывали нового бизнеса или не пользовались доходом от него, получали разрешение на открытие дела и удовлетворяли множеству нереальных эстетических требований, подтверждают, что муниципальное правительство сознательно перекрывало им путь к предпринимательству, понуждая к увеличению издержек и препятствуя накоплений! капитала, достаточного для ухода с улиц на рынки.

Институт раскрыл отрицательный эффект закона в газетных публикациях, получив одобрение и поддержку более 100 организаций уличных торговцев, что ускорило признание указа неработоспособным и его отмену. Все это мало потревожило торговцев, пытавшихся собственными усилиями уйти с улиц на рынки. В 1985 г., когда вышел этот указ, на каждый государственный рынок приходилось пять внелегальных.

Поход к рынкам

История внелегальной торговли есть история замедленного сверхполитизацией великого похода к рынкам, отражавшего надежду определенной группы населения на получение гарантированной частной собственности, которая давала бы возможность заниматься бизнесом в благоприятных условиях. Целеустремленность торговцев резко контрастировала с непоследовательностью государства. Его колебания от запрета уличной торговли до сотрудничества с ней, начавшиеся еще в колониальные времена, показывают, что власти на протяжении веков не понимали происходящего. В течение 50 лет как центральные, так и муниципальные правительства перепасовывали друг другу ответственность за уличную торговлю, так и не придя к единой политике, которая позволила бы им действовать независимо от сиюминутных интересов. В результате были полностью искажены намерения уличных торговцев, политизированы их группы и замедлено продвижение большинства из них к легальному бизнесу.

Мы видели, как долгие годы уличные торговцы боролись за то, чтобы их дело защищалось законом. Первой была битва за особые права собственности. Второй -- за рынки, приведшая большинство торговцев, уже скопивших средства для начала строительства рынков, к конфликту с государством. Официальные власти, объединившись с меньшинством этих торговцев, стремились политизировать систему, чтобы не утратить влияние на нее, когда уличные торговцы станут частными собственниками. В обеих битвах мы наблюдаем конфронтацию между мятежным и внелегальным Перу и сторонниками статус-кво в той или иной политизированной оболочке.

С точки зрения торговцев, обе битвы были оправданы: право собственности позволяет использовать и накапливать ресурсы, стимулирует производство и гарантирует неприкосновенность инвестиций и накоплений. Оно позволяет извлекать выгоду из постоянства места торговли. Вот почему внелегальные торговцы делали все возможное, чтобы получить это право, опираясь прежде всего на ими самими созданную внезаконную правовую систему. Последняя, при всей изощренности, оставалась несовершенной и была не способна надежно гарантировать какие-либо права. Позднее торговцы осознали необходимость политических переговоров и даже конфронтации для защиты своих интересов.

Может показаться, однако, что такая чудовищная растрата сил и средств на то, чтобы покинуть улицы, напрасна, и что государство должно непосредственно вмешиваться в этот процесс. Если принять эту точку зрения, то, согласно оценкам Института, государственная казна должна вложить 108 млн. долл., чтобы переместить 91 455 уличных торговцев, действующих в городе, хотя бы на самые скромные рынки. Кроме того, ежегодно потребуется выделять еще 5,4 млн. долл., чтобы размещать на этих рынках новых торговцев.

Если учесть, что начальные инвестиции (108 млн. долл.) в Лиме составляют около 7,6% суммарных общественных инвестиций по всей стране в 1984 г., вероятность того, что государство смогло бы переместить торговцев с улиц на рынки быстро и эффективно, очень мала. Что действительно имело бы смысл сделать, так это подумать, как можно помочь торговцам, а не препятствовать им, ибо они уже стали главными строителями рынков. Возведенные ими 274 рынка против 57 рынков и 8 убогих базаров, построенных государством, наглядно показывают, что при всех препятствиях непобедимое внелегальное движение продолжается.

Идеальным решением проблемы было бы устранение препятствий и превращение политических стимулов в правовые возможности. Это раскрепостило бы и умножило предпринимательскую энергию уличных торговцев и дало им возможность в ходе конкурентной борьбы полностью использовать свои таланты и тем самым более эффективно служить обществу.

Глава 4. Внелегальный траспорт

Виды внелегальных транспортных средств
Эволюция внелегального транспорта
Тайна периодических банкротств

Внелегальный пассажирский транспорт возник так же, как внелегальное жилищное строительство и торговля. Более 50 лет назад тысячи внелегальных водителей начали курсировать между бедными кварталами и остальной частью города.

Парк внелегального транспорта, который так же, как внелегальные строительство и торговля, действует вне и даже вопреки закону, составляют автомобили типа седан, универсал, микроавтобусы, автобусы "Фольксваген", Д-300 и др.

По данным Института, в 1984 г. из 16228 автомобилей, использовавшихся для пассажирских перевозок, 91% машин работали внелегально. Если добавить такси и арендуемые автомобили, то доля будет еще выше и составит 95% всего парка общественного транспорта Лимы. Легальный транспорт составлял оставшиеся 9%, в том числе 4% принадлежали государственной Национальной корпорации городского транспорта Перу (ENATRU), а 5% -- кооперативам, корпорациям, принадлежащим работникам и транспортной корпорации Лимы (TLMERS).

Восстановительная стоимость парка внелегальных транспортных средств составляла 620 млн. долл. в ценах 1984 г. Лидеры внелегальных водителей оценивают дополнительные вложения в инфраструктуру -- бензозаправочные станции, ремонтные мастерские и другие необходимые сооружения и оборудование -- по меньшей мере в 400 млн. долл.

Внелегалы выполняют крайне важную социальную функцию -- удовлетворяют транспортные потребности жителей внелегальных поселений. Этот транспорт обеспечивает связь между новыми жилыми массивами и городским центром, в то время как государственная корпорация и другие компании обслуживают, как правило, традиционные кварталы города.

Тот факт, что внелегальному сектору принадлежит столь большая доля в пассажирских перевозках, означает, что, как и в случаях с жилищным строительством и торговлей, здесь должна была возникнуть сложная система экономических и правовых отношений, прежде чем стало возможным соответствующее развитие. Ниже мы постараемся объяснить причины такого явления, описав различные типы внелегального транспорта, внелегальные нормы, управляющие поведением в этой среде, историческую эволюцию, а также многие проблемы массовых пассажирских перевозок, возникавшие в силу политизированности позиций государства.

Виды внелегальных транспортных средств

Разнообразию транспортных средств соответствует существование по меньшей мере двух базовых типов организации транспорта. Первый известен как "маршрутное такси" и обеспечивается седанами (на 5 человек). Второй обеспечивается микроавтобусами (на 8--11 человек); микроавтобусами Д-300 на 16--18 сидячих мест и общей вместимостью .до 43 пассажиров; автобусами Д-500, ВВ-57 и "Мерседес-Бенц" вместимостью до 71, 77 и 90 пассажиров соответственно; автобусами "Сканча Вабис", "Дженерал Моторс" и "Интернешнл", рассчитанными более чем на 80 пассажиров. Разница между маршрутными такси и микроавтобусами заключается в основном в размере используемых машин и, следовательно, в масштабе операций. Качественных различий здесь нет. Как и в торговле, типы внелегального транспорта представляют собой скорее не различия типов организации, а ряд последовательных стадий общего процесса. Многие водители внелегального транспорта, начинавшие на маршрутных такси, постепенно приобретали микроавтобусы.

Не все водители в равной степени внелегальны, поскольку некоторые из них получили особый вид административного признания -- концессию. Не имеющие концессий, вследствие их полной нелегальности, именуются "пиратами". Однако наличие концессии не означает полной легальности операций, поскольку не дает доступа ни к одному из благ, вытекающих из действительно законного статуса (например, к правовой защищенности собственности и договоров, или к ограниченной ответственности, благодаря которым можно было бы получить страховку и кредит, и т. п.). Бюрократическое признание создает особый статус с известной стабильностью и защищенностью операций. Именно такое положение и делает эту деятельность внелегальной, подчиненной правилам внелегального права, которое определяет, среди прочего, права владения.

Мы можем судить о важности внелегальной системы по тому факту, что водители 91 из каждых 100 транспортных пассажирских средств Лимы следуют правилам этой системы, и лишь 9 придерживаются государственных правил. Таким образом, именно внелегальная система общественно значима.

Захват маршрутов

Точно так же, как внелегальные поселенцы захватывают землю, а уличные торговцы -- улицы, водители внелегального транспорта захватывают маршруты. Маршрут не материален, как земля или уличное пространство, а является чем-то неощутимым. Он создается транспортными нуждами населения и определяется начальной и конечной точками. Подобно уличным торговцам, водители внелегального транспорта захватывали маршруты в основном индивидуально, действуя методом проб и ошибок, который мы попытаемся описать.

В основе процесса лежит экономический расчет водителей внелегального транспорта, которые пытаются оценить преимущества одного маршрута над другим. Для этого им необходимо, как минимум, выявить потенциальную потребность в их услугах, понять, какие новые районы или поселения недостаточно обеспечены транспортом. Следует оценить потребность населения в поездках и реальную возможность обслуживания. Оценка различных маршрутов складывается, таким образом, из технических характеристик самого маршрута и нужд потенциальных пользователей. Определив эти составляющие, водитель-внелегал может выделить наиболее привлекательный маршрут и начать захват. Так внелегалы становятся предпринимателями, поскольку в поисках лучшего способа заработать деньги, выявить и удовлетворить спрос учатся соотносить доступные им ресурсы с обстоятельствами.

Водители-внелегалы должны, кроме того, учесть возможную реакцию других людей, поскольку захват маршрута всегда затрагивает интересы третьих лиц. Необходимо знать, во-первых, есть ли другие внелегалы, которые также претендуют на этот маршрут. Если да, то в соревновании за право обслуживать маршрут в конечном итоге победит тот, кто сможет делать это с большей прибылью, иными словами -- кто вложит больше средств в захват данного маршрута.

Во-вторых, предполагаемый владелец маршрута должен учесть позицию полиции и бюрократии. Если они против, с ними придется вести переговоры, либо собирая подписи жителей под прошением о создании маршрута, либо с помощью взяток, которые обычно полезны и для защиты от вторжения других водителей-внелегалов.

Наконец, следует учесть возможную реакцию жителей, часть которых заинтересована в этой услуге и хотела бы видеть ее постоянной, а часть будет возражать вследствие риска, создаваемого ростом уличного движения. По завершении всех расчетов водитель в состоянии решить, захватывать ли выбранный маршрут.

Захват используется не только для открытия и утверждения новых маршрутов. Он также есть форма расширения или модификации уже существующих. А такие захваты -- уже дело не отдельных водителей, а групп, поскольку внелегальные организации или комитеты должны одобрить захват на общем собрании, исходя из оценок, полностью аналогичных вышеописанным. В ходе исследований Институт поддерживал контакты с одним комитетом, который расширял свой маршрут путем захвата. Комитет представлял собой небольшую группу людей, обслуживавших малоприбыльный маршрут, который они получили в наследство от группы таксистов и стремились захватить новые маршруты, чтобы повысить прибыльность.

Благодаря этому институт мог наблюдать, как водители-внелегалы решают эту задачу. Во-первых, они оценили потенциальную протяженность маршрута, который собирались захватить, держа в уме возможность привлечь большее число пассажиров. Далее, поскольку они нацеливались только на небольшой участок маршрута и не ожидали серьезного сопротивления со стороны третьих лиц, то вошли в контакт со знакомым им мелким чиновником министерства транспорта и связи и предложили ему 60 долл. за помощь в получении официального разрешения. Позднее тот же чиновник от имени внелегалов договорился с полицией о ежемесячной взятке в 10 долл., чтобы заручиться их хорошим отношением на будущее.

Проведя такую подготовку, водители начали регулярные рейсы и одновременно подали в министерство прошение об официальном признании, чтобы получить документ, который подтверждал бы, что прошение подано и рассматривается. Стараясь поддерживать регулярность рейсов, чтобы выработать у людей привычку пользоваться их услугами, они собрали подписи, чтобы доказать властям наличие спроса и собственную полезность. Год спустя, когда не только пассажиры, но и полиция, чиновники и район в целом привыкли к их присутствию, водители сумели закрепить свое положение, получив новую концессию.

Хотя многие водители-внелегалы успешно добились официального признания и даже получили концессии на маршрут, первоначальным источником их прав является захват. По оценкам Института, почти все ныне существующие маршруты имеют своим источником захват, получающий впоследствии признание властей с неизменной оговоркой, что это лишь временное исключение.

Захват -- явление нежелательное. Необходимо затратить огромные средства, прежде чем права, в любом случае негарантированные, будут наконец получены. Более того, поскольку проблемы транспорта затрагивают не только пассажиров, общество в целом страдает от коррумпированности чиновников, от отсутствия порядка и безопасности на дорогах.

Право на присвоение маршрутов

Практика захватывания маршрутов позволяет внелегалам приступать к эксплуатации еще до получения официальных разрешений. Это предполагает существование внелегальных прав, которые мы назвали "правом на присвоение маршрута".

Предоставление транспортных услуг может быть экономически выгодным лишь потому, что это право позволяет внелегалам эксплуатировать маршруты по своему разумению и при желании свободно продать право на эксплуатацию маршрута. Но поскольку это право имеет источником захват и базируется на внелегальных нормах, оно несовершенно и требует признания государства в форме концессии.

Право на маршрут, таким образом, проходит длительный процесс совершенствования, на протяжении которого делаются попытки придать ему гарантированность и стабильность, чтобы оно приблизилось к легально признанному праву собственности. Право на маршрут постепенно становится все более исключительным, так как нет двух совершенно идентичных маршрутов, хотя они могут в чем-то пересекаться. Возможность продажи права на маршрут делается более гарантированной по мере выработки сложной системы передачи этого права. Институт выявил две такие системы. Первая -- это свободная система, в которой каждый участник может продать свою долю в маршруте по собственному желанию, без согласия остальных и без обязательств сначала предложить ее другим водителям. В этих случаях продажа мало отличается от продажи доли в обычном бизнесе, а в регистрационную книгу, ведущуюся комитетом, лишь вносится фамилия нового члена. Иногда покупатель выплачивает комитету дополнительную сумму -- "вступительный взнос", означающий признание различного рода денежных инвестиций и других издержек, понесенных старыми членами комитета в предыдущие годы.

Вторая система менее свободна. Продающий свою долю должен учитывать преимущественные права других водителей, входящих в комитет. Предпочтение отдается водителям и кондукторам, не имеющим собственных автомобилей. В некоторых случаях действует правило, что лишь комитет имеет право приобрести долю, с тем, чтобы потом продать ее желающим работать на данном маршруте.

Возможны и другие методы продажи. В некоторых старых комитетах, на чьих маршрутах осталось совсем мало пассажиров, продажа запрещена, а новые члены принимаются лишь если они получили свое право по наследству. Мы обнаружили комитеты, которые существуют уже в третьем поколении. Внелегальные правила также определяют порядок действий в случае, когда водители уходят с маршрута. Используя концепцию, известную как "коммунальное право", комитет выплачивает уходящему его долю участия в инвестициях, выплатах в общие фонды и в других издержках. Власти обычно совершенно не интересуются подобными вещами. Но поскольку сделки вызывают изменения в официальных регистрах, власти учитывают сообщения комитетов об изменении их состава.

Внелегальные организации водителей

По мере того, как права на захваченные маршруты растут в цене, водители-внелегалы начинают стремиться к самоорганизации и к взаимодействию с законными государственными институтами. Для этого им необходимо создать организации на двух базовых уровнях: во-первых, комитеты водителей-внелегалов одного маршрута; во-вторых, объединение комитетов в союзы и далее -- в федерации.

Комитеты

В сфере внелегального транспорта до захвата маршрутов контракты не заключаются. После самостоятельного захвата маршрута каждый водитель вначале работает независимо, сам устанавливает график и продолжительность работы, сам назначает плату за проезд. Но эта независимость не может длиться бесконечно, и приходится как-то координировать свою деятельностью с другими водителями, работающими на том же маршруте, поскольку правильно выбранный по протяженности и числу пассажиров маршрут притягивает новых конкурентов.

Организация имеет ряд преимуществ: позволяет снизить эксплуатационные расходы и гарантирует регулярное предоставление услуг, что нравится пассажирам. Объединенным водителям легче вести переговоры с властями и охранять неприкосновенность своего маршрута. К тому же она дает возможность не допускать на маршрут новичков после того, как количество автомобилей позволяет удовлетворять запросы пассажиров.

По инициативе наиболее предприимчивых членов группы, водители, захватившие маршрут, проводят закрытые встречи, на которых избирают лидеров и вырабатывают порядок работы на маршруте. Проводится перепись членов организации, устанавливается достаточно демократичный механизм периодического переизбрания лидеров и принимается решение о создании общих фондов с обязательными взносами и особого органа, именуемого комитетом, несущего особую ответственность за достижение целей, поставленных членами организации. Вся эта сумма соглашений может рассматриваться как договор о создании неофициальной компании.

Комитет есть учредительская структура, создаваемая после захвата для достижения целей внелегального товарищества. Деятельность комитета сосредоточена на двух задачах: во-первых, способствовать внелегальному бизнесу и организовывать хозяйственную эксплуатацию маршрута, а во-вторых, представлять интересы своей организации в переговорах с властями и защищать полученные внелегальные права.

Такая двойственность отражена в специализации деятельности руководства комитета. Существует генеральный секретарь, осуществляющий как руководство бизнесом, так и представительство интересов, и другие секретари с различными функциями. Организация бизнеса доверена секретарю по организационным вопросам, ответственному за руководство в целом; секретарь по финансам управляет общим фондом; секретарь по техническим вопросам отвечает за организацию ремонтных мастерских, поставку запчастей и создание заправочных станций; секретарь по социальным вопросам отвечает за отношения с общественностью; секретарь по образованию и спорту -- за создание библиотек и проведение футбольных матчей. Секретарь по защите отвечает за переговоры с властями и дачу взяток, а секретарю по печати и гласности доверена публикация циркуляров и бюллетеней.

Предпринимательские задачи комитета весьма сложны. Руководство должно повышать качество обслуживания на захваченном участке маршрута, постоянно следить за конъюнктурой рынка, обустраивать начальные и конечные остановки, что явно запрещено законом, и устанавливать плату за проезд. Если комитет уже согласился на то, что государство будет контролировать плату за проезд в обмен на бюрократическое узаконивание, то он просто оценивает, можно ли работать при установленной оплате проезда, и выбирает, какие привилегии потребовать в обмен на отказ от возможной прибыли. Пиратские комитеты, не признающие государственного контроля, сами устанавливают плату -- либо единую на весь маршрут, либо в зависимости от расстояния, если маршрут достаточно длинный.

Руководство также принимает решения об интервалах движения и порядке выезда автомобилей на линию. Общее собрание, устанавливающее интервалы, назначает и диспетчеров, наблюдающих за регулярностью движения на конечных остановках. Они имеют право штрафовать водителей, выбивающихся из графика. Мы сталкивались только с символическими штрафами: не более 50 центов за выход из графика.

Руководство решает, кроме того, кто из водителей, не имеющих собственных автомобилей, будет работать посменно с владельцами машин, когда те отдыхают, и устанавливает правила работы кондукторов, собирающих плату за проезд. Обычно рекомендованных кем-либо кандидатов в сменщики утверждает общее собрание. Этим водителям выплачивают некоторый процент от чистого дохода, принесенного данной машиной -- в среднем около 25%. Людей для сбора платы за проезд находят сами водители, поскольку сборщик организует работу, отвечает за наполнение машины, и должен следить, чтобы сменщик не прикарманивал деньги. Руководство ведет также текущий учет водителей и машин, в основном для предоставления информации властям в случае необходимости.

Комитет помогает решать проблемы финансирования, поскольку водителям-внелегалам трудно получить кредит в обычных финансовых учреждениях. Используются три подхода. Во-первых, создаются общие фонды, формируемые из периодических добровольных взносов водителей. Эти средства хранятся на совместном банковском счете, которым управляет секретарь по финансам. Со счета оплачиваются расходы на приобретение запасных частей и на оптовые закупки горючесмазочных материалов, на обновление парка автомобилей и вообще на любые расходы комитета, будь то строительство или банкет.

Существуют также ссудные кассы. Они весьма похожи на общий фонд, но могут предоставлять водителям ссуды для поддержания их деятельности. При начислении процентов по ссудам комитет ориентируется не на установленный государством банковский процент, а на ставку внелегального свободного рынка кредитов. Это, безусловно, выгодно вкладчикам, поскольку процент по их вкладам выше, чем в банке. Это выгодно и заемщикам, ибо никакой другой кредит им просто не доступен. Кроме того, существует "кооперативный" кредит, который отличается от ссудных касс только тем, что кооперативы действуют вполне легально.

Наконец, комитет стремится создать фонд взаимного страхования для компенсации потерь, связанных с дорожно-транспортными происшествиями, поскольку водители-внелегалы не имеют доступа к услугам обычных страховых компаний. На общем собрании устанавливается перечень страхуемых рисков, куда обычно входят травмы и материальный ущерб самого водителя, но не ущерб третьих сторон. Такие фонды взаимного страхования организованы лишь в наиболее богатых и цивилизованных комитетах. В остальных же существует неписаное правило: если в результате аварии водитель теряет машину, ему дают работу в качестве сменщика на лучшей машине маршрута до тех пор, пока его финансовое положение не поправится.

Не менее сложны функции комитета и в отношениях с властями. Поскольку комитеты действуют внелегально, они стремятся получить признание своих прав на обслуживание маршрутов, а когда признание получено -- добиваются дополнительных преимуществ: права расширять маршрут по собственному усмотрению, права обустраивать конечные и промежуточные остановки. Обычно согласие достигается при взаимных уступках. Когда у властей возникают политические интересы, они требуют в обмен на привилегии политическую поддержку или обязательство не участвовать в политических забастовках.

Для быстрейшего достижения успеха на переговорах водители часто прибегают к дополнительным формам давления. Поскольку организации водителей не вполне признаны государством и не имеют доступа к официальным каналам выдвижения требований, они используют, как правило, силовое давление -- угрозы, забастовки, марши, приостановку работы, или, например, сбор подписей. И вот такими способами, то предлагая политическую поддержку, то провоцируя беспорядки, водители-внелегалы ценой собственной политизации и вложения все возрастающего объема ресурсов добивались сохранения внелегальных прав.

В интересах организации комитет подкупает чиновников. Обычно взятки дают для ускорения бю