21 ноябрь 2019
Либертариум Либертариум

В проекте Концепции реструктуризации о естественной монополии говорится как о чем-то самоочевидном. Постоянно упоминаются "естественно-монопольные виды бизнеса" к которым отнесены диспетчеризация и транспортировка электроэнергии (раздел 2), осуществляемые на уровне как РАО, так и региональных энергетических компаний. Разработчики не берут на себя труда доказать, что эти услуги являются "естественно-монопольными". И правильно делают, так как доказать это невозможно. Теория естественно монополии является всего лишь наукообразным мифом, как убедительно показывает Т. ДиЛоренцо в своей статье [русский перевод которой опубликован на частном сайте Григория Сапова].

Впрочем, и элементарный здравый смысл заставляет усомниться в "естественно-монопольном" статусе электросетей. Разработчики концепции признают, что энергосистемы Сибири, дальнего Востока, (а также Камчатки, Магадана, части Якутии, Сахалина и Таймыра) являются независимыми. Почему же они объединены юридически и управленчески в одну компанию? Далее, что мешает распределительным и сбытовым организациям соседних городов, районов или областей конкурировать за потребителей, расположенных на смежных территориях? Что мешает предприятию, расположенному близко к границе соседней области, провести линию от "соседнего" АО-энерго? Очевидный ответ: ничто не мешает, кроме действий государственных или муниципальных органов, обеспечивающих привилегированное положение "своих" энергокомпаний (например, могут землю не выделить для прокладки линии, или просто запретить).

Обычно в ответ на это говорится, что электросети -- "локальная монополия" в том смысле, что подключение к другой сети связано с дополнительными издержками. Но в таком случае розничная торговля продовольствием -- тоже "естественная монополия", поскольку поход в более удаленный магазин связан с увеличением издержек. Однако в этом случае решение о том, что выгодно, а что нет, предоставлено потребителям. Почему бы не предоставить им право решать самостоятельно, к какой энергокомпании подключиться? А то, что некоторые из этих компаний имеют конкурентные преимущества в виде более близко расположенных магистральных линий, еще не гарантирует их победу в конкуренции. Вообще, наличие конкурентных преимуществ не свидетельствует о монополии. Монопольное положение возникает только в том случае, когда потенциальным конкурентам доступ на рынок закрыт с помощью физического насилия или угрозы такового со стороны государства или частных лиц. Именно это имеет место в российском электрическом бизнесе.

Каким же именно образом обеспечивается искусственная монополия РАО "ЕЭС" и региональных АО-энерго? Какие государственные институты и нормы способствуют ей?

Об одной из причин мы уже говорили в предыдущей заметке -- это выполнение РАО ЕЭС, точнее ее структурным подразделением "Росэнергонадзор", государственных функций, а именно принудительного лицензирования и сертификации. Естественно, обладая таким рычагом, можно сделать рынок практически недоступным для конкурентов.

Другая причина -- государственная ("общенародная") собственность на землю. На практике это приводит к тому, что выделение земли для проведения ЛЭП и кабелей находится в руках региональных и местных органов власти, которые, фактически, предоставляют РАО ЕЭС и региональным АО-энерго монопольную привилегию на использование земельных участков для этих целей. Разработчики Концепции считают самоочевидным, что эта привилегия останется и впредь. Между прочим, отсюда следует, что конфликт интересов между энергетиками и местными властями, мягко говоря, преувеличен.

У проблемы землеотвода под энергетические сети есть еще один аспект. Поскольку отсутствуют нормальные (по крайней мере, легальные) рыночные цены на участки, невозможно оценить и эффективность использования данного вида ресурсов. Собственно говоря, по этой причине экономический расчет в российской энергетике невозможен.

Из этого следует вывод, что до тех пор, пока в стране нет частной собственности на землю, настоящая реформа электроэнергетики будет оставаться кабинетной фантазией. Впрочем, в качестве промежуточной меры можно было бы ввести процедуры конкурсного (аукционного) землеотвода под строительство сетей. Однако в Концепции эти вопросы даже не обсуждаются.

Третья причина "противоестественной монополии" РАО ЕЭС и региональных энергокомпаний - это принятый для них особый режим регулирования, который якобы призван ограничивать произвол монополистов и который воплощен в институте Федеральной и региональных энергетических комиссий. Этот институт требует более внимательного рассмотрения.

Прежде всего, необходимо сделать одно замечание по проблеме неплатежей и взаимозачетов, с которыми РАО ЕЭС ведет бескомпромиссную, и, надо сказать, небезуспешную борьбу. Руководители компании и разработчики Концепции утверждают, что причина неплатежей -- "отношение к энергетической отрасли как к донору российской экономики" (раздел 1 Концепции), выполнение ею функции социальной поддержки. Это правда. Но не вся правда. Ведь неплатежи и взаимозачеты имеют место не только с бюджетами или с государственными органами "социальной поддержки", но и с обычными потребителями, прежде всего, производственными предприятиями.

В последнее время уже никем не оспаривается, что неплатежи и взаимозачеты являются скрытым способом снижения цен, поскольку фактически они означают продажу электроэнергии в обмен на некие долговые обязательства. Реальная их ценность существенно ниже номинальной; последняя же при принятии решений об обмене учитывается с дисконтом (не отражаемым, конечно, в бухгалтерском учете). Естественно, скрытое снижение цен нужно только тогда, когда нельзя прибегнуть к открытому. Это как раз случай с электроэнергией: здесь цены административно регулируются, причем они никогда не были свободными, и у нас нет оснований судить о том, какими они были бы на свободном рынке. Более того, сам факт необходимости прибегать к скрытому их снижению позволяет предположить, что свободные цены на электроэнергию были бы ниже официально установленных тарифов, если бы они не регулировались региональными энергетическими комиссиями. И это даже в том случае, если бы сохранилось монопольное положение РАО ЕЭС и АО-энерго!

Теперь представим себе, что усилия руководства РАО увенчались успехом: все платят "живыми деньгами", включая бюджеты всех уровней. Торжество экономического либерализма? Отнюдь, как говаривал товарищ по партии нынешнего руководителя РАО ЕЭС. Не забудем, что тарифы на электроэнергию назначают энергетические комиссии, в которых доминируют производители и региональные власти, то есть такие потребители, которые платят не из своего кармана, а из кармана налогоплательщика. Что мешает им сговориться, назначить завышенную цену, оплатить соответствующую часть потребления за счет налоговых поступлений, а "навар" справедливо разделить? Тем более, что каждые четыре года бывают выборы, а избирательные кампании -- дело дорогостоящее... Одним словом, существующий режим регулирования электроэнергетики грозит в ближайшем будущем превратиться в механизм перекачки денег из карманов налогоплательщиков в карманы энергетических монополистов и вступивших с ними в сговор региональных политиков.

Что говорит проект Концепции по этому поводу? Ничего, как и во всех подобных случаях. Региональные энергетические комиссии даже не упоминаются, не говоря уж об их упразднении. Конечно, разработчики могут возразить, что цены на электроэнергию они хотят сделать свободными. Но ведь цены на услуги по транспортировке и диспетчеризации останутся по-прежнему регулируемыми, по-видимому, с помощью все тех же энергетических комиссий. А значит, вся схема останется в силе.

В то же время, можно предположить, что авторы Концепции понимают всю выгодность этой схемы. И не случайно мы встречаем в разделе 7.1.3 следующий пассаж, звучащий резким диссонансом к напевам о "контрактных отношениях на рынке" и о "дерегулировании":

"Региональные сбытовые компании будут исполнять роль 'гарантирующих поставщиков', обязанных обслуживать любого обратившегося потребителя, находящегося на данной территории [...]. В перспективе, по мере развития конкуренции в сбытовой деятельности, возможен переход к системе, в которой статус 'гарантирующего поставщика' может продаваться на тендерной основе независимым сбытовым структурам".

Иными словами, предполагается учреждение института торговли правами на получение монопольных доходов за счет налогоплательщиков. В тексте не указано, кто будет осуществлять продажу, но вполне можно представить систему, при которой основной доход от нее будет получать само РАО ЕЭС, то есть получение "монопольной ренты" будет централизовано.

Все перечисленные административные и законодательные барьеры для входа на рынок транспортировки и диспетчеризации вполне эффективно отсекают тех, кто действительно смог бы в самое ближайшее время составить конкуренцию РАО и его "дочкам" - иностранные электроэнергетические компании. Этому способствует и общая зарегулированность внешнеэкономической деятельности. Одной из задач реструктуризации, согласно проекту Концепции, является "либерализация внешнеэкономической деятельности", но она упоминается в контексте "проведения эффективной экспортной политики" (раздел 2), а о допуске иностранных конкурентов на российский рынок ничего не говорится. Похоже, что под "либерализацией" авторы понимают обычную меркантилистскую политику: протекционизм плюс государственное стимулирование экспорта.

Разработчики Концепции не только не допускают мысли о появлении конкурентов, но и не хотят существенного присутствия "внешних" инвесторов в сетевом бизнесе:

"[Ф]инансирование развития сети на долевой основе за счет средств конкретной группы потребителей, поставщиков электроэнергии или инвесторов [должно] использоваться избирательно, для осуществления конкретных проектов развития сети на тех направлениях, на которых существует лишь ограниченный круг заинтересованных сторон (экспортное, подключение нового крупного потребителя или независимого производителя к сети оптового рынка и т.д.)" (раздел 7.1.2).

Иными словами, хоть монополия и "естественная", без специально сконструированной государсвтенной политики ее не удержать.

Итог.

Проект Концепции реструктуризации содержит еще одно противоречие -- между тезисом о "естественности" монополии РАО "ЕЭС России" и предлагаемой последовательно монополистической политикой. Как и другие описываемые нами мифы, миф о естественной монополии служит всего лишь оправданием для использования государственного насилия в интересах привилегированного бизнеса.

liberty@ice.ru Московский Либертариум, 1994-2019